연례 행사가 되고 있는 ‘도시 홍수’의 해결책은 무엇일까. 현재 서울지역 배수시설은 시간당 75㎜를 처리할 수 있도록 설계됐다. 따라서 이 수준에 근접하거나 넘어서는 양의 비가 내릴 경우 배수시설이 제 기능을 못하게 된다. 실제로 지난해 9월 추석 연휴 당시 서울 광화문 일대가 침수됐을 때, 이 지역에 시간당 75㎜의 비가 내렸고 이번 집중호우로 큰 피해를 본 강남구·서초구의 경우에도 강수량이 시간당 각각 72㎜와 86㎜인 것으로 집계됐다. 두 차례나 모두 서울시의 배수처리 능력에 육박하거나 이를 넘어선 것이다. 하지만 현재 국내의 홍수 대비 시스템은 여전히 과거의 방식을 벗어나지 못하고 있어, 전문가들은 전면적인 패러다임의 재편을 요구하고 있다.
<재난포커스 - 이정직 기자(jjlee@di-focus.com)>

재난대책 대응 문제점 야기

지난 7월 26일부터 28일까지 사흘 동안 중부지방에 쏟아진 폭우가 각종 기상기록을 갈아치웠다. 서울에 비가 내리기 시작한 건 26일 오후 4시였다. 서울 종로구 송월동에 있는 서울기상관측소에 오후 5시부터 6시까지 한 시간 만에 49.2㎜가 쏟아지더니 이튿날 오전 10시부터 11시까지는 57.5㎜가 내렸다. 하지만 공식 집계에 포함되지 않는 서울 관악구 남현동의 자동관측기기(AWS) 기록으로는 27일 오전 한때 한 시간 만에 113㎜가 쏟아졌다.

서로 다른 지점이기 때문에 직접 비교는 어렵지만, 1937년 7월 30일 송월동에서 측정된 시간당 강수량 146.9㎜에 이어 서울에선 두번째로 강한 비였다. 서울에서 비는 29일까지 이어졌다. 특히 많은 비가 내린 26~28일의 강수량은 587.5㎜나 됐다. 서울 연평균 강수량(1450.5㎜)의 40.5%가 단 사흘 만에 내린 것이다. 경기 양평에서도 27일 불과 10분 만에 27㎜의 비가 쏟아졌다. 경기 파주 문산에선 한 시간 만에 66.5㎜가 내려 종전의 시간당 최고 강수량(61㎜)을 경신했다.

그 결과 이번 폭우로 인해 각 지역 여기저기 많은 비 피해를 입었다. 반면 폭우로 인한 각 지자체의 재난대책 대응체계는 여러 문제점을 야기시켰다. 경기도의 경우 집중폭우로 인한 산사태와 하천범람 등으로 막대한 인적·물적 피해가 발생했으나 도-시·군간 연계 재난관리 불통, 즉흥적 운영관리, 현장감독에 나선 시·군 파견관들의 근무태만 등 부실한 재난관리 및 대응시스템을 고스란히 드러냈다.

특히 경기도 본청의 재난대응시스템 부재로 지난달 28일 도내 31개 시·군에 90명의 ‘수해피해 대응 시·군 파견관’으로 급파토록 특별지시가 내려졌으나 연락두절과 보고 누락 등 문제점이 드러나기도 했다.

예보 시스템도 문제

또 예보 시스템도 문제였다. 소방방재청은 ‘재난문자 방송 기준 및 운영 규정’은 갖추고 있었지만 ‘집중호우에 대비해 안전에 주의하라’는 문자는 7월 26일 오후 한 차례만 발송됐다. 피해가 커지기 직전인 7월 27일 오전에는 경고도 없었다. 그나마 스마트폰 등 3G 휴대전화를 가진 사람은 이 문자마저도 볼 수 없었다. 정부가 3G 휴대전화를 새로 도입하는 과정에서 재난문자 방송 기능을 집어넣지 못했기 때문이다. 오히려 트위터 등 개인 소셜네트워크서비스(SNS)를 통해 생중계되는 정보가 물난리 피해를 줄이는 데 더 유효했다.

회사원 박모씨는 “정보통신(IT) 강국은 시민들에게만 해당됐다. 정부는 ‘IT 무능 정부’의 전형만 보여줬다”고 꼬집었다. 또 산림청이 기상청 기상정보를 바탕으로 산사태 시스템을 가동해 위험 지자체 관계자에게 단문문자메시지(SMS)로 위험 경고를 보내지만 전혀 도움이 안됐다. 보내는 정부나 받는 지자체나 모두 형식적으로 취급해 무시하기 때문이다.

재난 대비 매뉴얼은 부실했고, 그나마 산사태 관련 매뉴얼은 아예 없었다. 특히 대형사고가 난 서초구의 경우 지난해 9월 태풍 곤파스로 우면산 산사태가 발생했는데도 예방공사 계획만하고 실제 집행은 안 했다. 안일한 대처가 무고한 시민을 희생시킨 것이다.

피해가 발생한 뒤의 대처도 수준 이하였다. 이미 주요 간선도로의 침수가 이뤄진 뒤에야 경찰이 교통 통제에 나섰고, 관할 구청은 그나마 손을 놓고 있었다. 심지어 우면산 산사태 희생자를 놓고 사망자 집계도 오락가락했다. 7월 27일 오후부터 28일 밤까지 사망자는 16명, 15명, 18명, 16명을 오갔다. 소방방재청, 일선 소방서, 현장 관계자, 경찰, 구청의 집계가 모두 제각각이었다.

제각기 돌아가는 재난시스템도 문제

제각기 돌아가는 재난시스템도 문제다. 소방방재청은 태풍· 폭설·지진 등 자연 재난과 폭발·화재 같은 인적 재난을 담당한다. 행정안전부는 전염병, 구제역 등 사회적 재난을 담당한다. 그러나 이번 우면산 사태에서 보듯 군, 경찰, 지자체 공무원간 상호 유기적인 협조 체제가 이뤄지지 않아 피해를 입은 주민들은 이중고를 겪어야 했다. 시스템이 다르다 보니 복구 과정에서도 손발이 맞지 않았다.

 산사태 피해를 입은 방배동 아파트의 주민 김모(57)씨는 “구청에 지원 문의를 하면 서울시에 물어보라 하고, 지원 나온 경찰과 소방관은 다른 데만 신경 쓰고 체계가 없었다”고 목소리를 높였다. 전문가들은 국가 재난 관리시스템과 컨트롤타워를 재정비해야 한다고 입을 모은다. 김성준 건국대 환경시스템공학과 교수는 “87조원을 투자해 자연재해를 사전 예방하는 신국가 방재시스템을 구축하겠다고 했지만 눈앞의 재해엔 속수무책이었다”며 “이번 사태의 문제점을 전면 재검토하고 국가 재난관리를 총괄하는 시스템을 갖춰야 한다”고 지적했다.

각 지자체 재난관리기금은 어디에

한편 이 같은 문제와 함께 재난 방지와 재난이 발생한 뒤 복구를 위해 모아 둔 재난관리기금을 각 지자체들이 제대로 사용하지 않고 있어 이번 수해 피해를 더 키웠다는 지적이 나왔다. 국회 행정안전위원회 박대해(한나라당) 의원이 지난 8월 10일 소방방재청으로부터 제출받은 자료에 따르면 서울과 부산 등 대도시 기초자치단체들이 재난관리기금을 제대로 사용하지 않고 있는 것으로 나타났다.

 이 자료에 의하면 서울과 부산지역 기초자치단체의 재난관리기금 중 재난기금을 60% 이하로 집행한 서울지역 자치구는 금천구(34%), 성동구(42%), 도봉구(47%), 중랑구(57%), 강남구(59%) 등으로 나타났다. 금천구의 경우 지난해 1억6900만원의 재난관리기금을 집행한 뒤 올해 전혀 사용 실적이 없었다. 금천구의 재난관리기금은 16억9700만원으로 서울 자치구 중에서 네 번째로 많다.

반면 금천구는 7월 27일 폭우로 시흥동 호암1터널 입구에서 산사태가 발생하고 50여가구가 침수되는 등 수해 피해를 당했었다. 강남구의 경우도 재난관리기금이 83억800만원으로 서울시내 25개 자치구 중 가장 많았지만 이번 수해 때 강남대로와 테헤란로 등에서 불어난 빗물이 빠지지 않아 상가와 차량이 침수되는 등의 피해가 발생했다.

서초구도 재난관리기금을 11억5900만원이나 적립해 두고 있었다. 반면 재난관리기금을 당초 목적과 다른 곳에 사용한 자치구도 많았다. 부산 영도구의 경우 7월 27일 폭우로 절영로 앞 도로 30m가 붕괴됐지만 정작 재난관리비용은 지난해 100여만 원을 홍보비로 사용했고 부산 북구는 80여만원을 대천천 물놀이 홍보 비용으로 집행했다.

박 의원은 “서울과 부산의 기초자치단체들이 재난관리기금을 수천만원에서 수십억원씩 적립해 두고 있는데 이 기금을 방재가 필요한 곳에 적절히 사용했으면 이번 폭우에도 피해를 줄일 수 있었을 것”이라며 “자치단체들이 재난 방지 사업을 적극 발굴하고 기금을 목적에 맞게 사용할 수 있도록 기금 운영에 대한 소방방재청의 지도·감독을 강화할 필요가 있다”고 말했다.

각 지자체 재난관리기금 기준금액 85%수준

이와 함께 지자체의 재난관리기금 적립액도 도마위에 올랐다. 지난 8월 12일 각 지자체의 재난관리기금 적립액이 2011년 6월 현재 총 2조 8582억원이며 확보기준액인 3조 3484억원의 85% 수준에 머물고 있어 법적 요건에 미치지 못한 것으로 나타났다. 8월 12일 민주당 문학진 의원이 소방방재청으로부터 제출받은 ‘자치단체별 재난관리기금 현황 자료’에 따르면 현재 적립액은 총 2조 8582억원으로 3조 3484억원의 85% 수준에 머물고 있다고 밝혔다.

현행 재난 및 안전관리 기본법 제67조에 따르면 “지방자치단체는 재난관리에 드는 비용에 충당하기 위하여 매년 재난관리기금을 적립하여야 한다”고 명시되어 있고, 이에 따라 각 지방자치단체는 보통세의 3년 평균 수입결산액의 100분의 1을 법적으로 적립하게 되어 있다.

이렇게 적립된 재난관리기금은 각종 재해 발생시 도로보수 등 공공재에 대한 응급복구 및 재난경보시설 확충 등에 사용하게 되어 있다. 그러나 16개 시도(본청 기준) 가운데 대구, 울산, 인천, 광주광역시 등은 50% 이하의 재난관리기금 확보율을 보이고 있어 지금까지 법적 의무를 제대로 이행하지 않았던 것으로 드러났다.

또한 재해가 발생했을 때 각 지자체가 사용할 수 있는 사용가능금액도 대형화 추세인 재난 현실과는 거리가 먼 것으로 나타났다. 소방방재청 자료에 따르면 전국 225개 시군구의 재난관리기금 평균 사용가능금액은 20억원 안팎이고, 이 중 106개 시군구는 사용가능한 재난안전기금이 10억원 이하인 것으로 나타났다.

실제로 우면산 산사태가 일어난 서울 서초구의 사용가능한 재난관리기금은 11억 5천만원, 강원도 춘천시는 39억 5천만원, 경기도 동두천시는 10억 8천만원에 불과했다. 현재 운영하고 있는 재난관리기금으로는 효율적인 재난복구를 빠르게 실시할 여건 자체가 안 되는 것이다.

문학진 의원은 “재난관리 예산은 미래에 대한 예산으로 크게 드러나지 않기 때문에 지금까지 각 지자체가 재난관리기금 적립에 대해 소홀히 대했다”고 분석한 뒤, “이번 수해와 태풍처럼 언제 어떻게 닥칠지 모르는 각종 자연재해에 충실히 대비하기 위해서는 관련 법규를 성실히 이행하면서 각종 시설물을 미리 살펴보는 혜안이 필요하다”면서 “정부와 지자체가 힘을 합쳐 재난 관련 예산 확보에 관한 논의를 원점에서 새롭게 시작할 필요가 있다”고 강조했다.

정부의 안이한 대응도 한 몫

이번 중부지방 폭우는 정부의 안이한 대응도 한몫했다. 정부는 지난 1994년 성수대교와 1995년 삼풍백화점이 무너졌을 때 교량과 건물의 안전에 신경만 썼으며 이번에 발생한 산사태와 절개지 안전관리는 상대적으로 허술했다.

이수곤 서울시립대 토목공학과 교수는 “지난 2009년 소방방재청의 ‘사면붕괴 예측 및 대응기술개발’ 보고서에 따르면 당시 전국적으로 관리해야 할 지역이 100만곳, 서울시에만 10만곳으로 추정됐다” 며 “하지만 지방자치단체에선 산사태나 절개지를 산지는 산림과, 도로는 도로과, 택지는 주택과에서 나누어 관리하지만 산사태와 같이 산 상부에서 하부까지 계속해 영향을 미치는 재해는 지자체에서 어디에도 없었다” 고 말했다.

그는 “이런 문제를 해결하기 위해 2007년 소방방재청이 ‘급경사지법’을 제정하기도 했지만 부처별로 협조를 구하는 과정에서 국토해양부는 대상에서 제외됐으며 국토부가 관리를 맡은 국도, 고속도로, 철도는 빠진 것이다. 효율적인 관리도 안 되고 또 기대할 수 없는 상황이 됐다” 고 말했다.

복합 재난 대응하는 범정부 차원 컨트롤 타워 세워야

한편 정치권에서도 중부지방 폭우 피해와 관련해 열띤 설전이 벌어졌다. 국회 행정안전위원회 현안보고에서 장세환 민주당 의원은 “이번 폭우로 한국의 심장부인 서울에서 18명이나 숨졌는데, 피해상황은 어떻게 되고 대책은 무엇인지 얘기해야 한다”고 성토했다. 조승수 진보신당 대표도 “올해만큼은 아니었지만 작년에도 광화문 일대 침수사태가 있었다.

이후 대비할 시간이 있었고 대비 의무가 있는 서울시가 이 문제에 대해 제대로 대처했는지, 인재인지의 부분은 밝혀져야 한다”고 말했다. 이석현 민주당 의원은 “최근 몇 년 간의 기후 변화로 국지성 호우가 심해질 것은 충분히 예상 가능했다”고 따졌다. 반면 전문가들은 복합 재난에 대응하는 범정부 차원의 컨트롤 타워를 세워야 한다고 지적했다.

전문가들은 지방자치단체와 중앙정부의 수해방지 시스템 등 각종 방재대책이 수십 년 전 과거 방식에서 벗어나지 못한 채 급변하는 도시 환경을 따라가지 못하면서 ‘도시형 수해’가 발생했다고 주장했다. 강상준 경기개발연구원 연구위원은 “기후변화가 서울시 도시설계에 반영돼야 한다”며 “100년 만의 폭우에도 견딜 수 있도록 하수관을 넓히고 하수관 역류를 막을 수 있도록 주요 건물마다 임시 저류시설을 마련해야 한다”고 제안했다.

김도년 성균관대 교수는 “미관 위주가 아니라 도로 운동장 공원 건설에서 안전 위주의 도시설계가 필요하다”고 강조했다. 김종진 전주대 교수는 “서울 강남 등 저지대에 대형 하수관을 만들어 이를 한강에 직접 연결해야 한다”고 주장했다. 정상만 국립방재연구소장은 “폭우에 따른 재해가 산사태와 통신장애로 확대되는 등 재난이 복합화하는 양상을 보이고 있다”며 “단일 재난이 아니라 복합 재난 대처에 초점을 맞춘 컨트롤 타워가 마련돼야 한다”고 강조했다.

복합재난대비 방안 마련

정부도 이같은 문제점을 인식 복합 재난을 대비해 체계적인 훈련방안을 마련하기 위해 발벗고 나섰다. 행안부는 8월 17일 연말까지 일본 동북부 지역 지진과 원전 사고와 같은 대규모 복합재난에 대비한 훈련 매뉴얼을 만들 계획이라고 밝혔다.

이에따라 행안부는 복합 재난을 대비한 체계적인 훈련방안을 위해 외부에 연구용역을 맡기기도 했다. 행안부의 이같은 조치는 현재 기후와 사회구조 변화 등 국내외로 대형 복합재난이 자주 발생해 이에 대비하는 훈련의 필요성이 커졌기 때문이다. 행안부는 또 우리나라에서 발생할 가능성이 높은 대규모 복합 재난을 한 가지 선정한 뒤 이에 맞는 훈련 유형과 훈련 참가 범위를 정하도록 했다.

 즉 지진으로 인한 원전 폭발이나 교통, 주거 피해 확산 등과 같은 재난들을 중점 관리한다는 것이다. 이번 훈련 계획에는 기관의 대응부서과 인력, 시간대별 업무, 초동대응, 상황관리, 현장수습 관리 등 각자의 역할이 상세히 포함될 예정이다. 행안부는 또 이것을 토대로 각 부처의 훈련을 개선하고 안전한국훈련과 을지연습 등에도 반영할 방침이다. 한편 행안부는 신종플루와 구제역때와 같은 사회적 재난에 대비, 전염병이나 가축질병, 국가기반체계 마비 등의 재난 때에 중대본을 구성할 수 있는 시기와 기준을 정하고 필요하면 법 개정을 추진할 방침이다.

가령, 구제역의 경우 인접하지 않은 3개 시·도에서 발생하면 중대본을 구성한다는 수준으로 구체적으로 정한다. 행안부 관계자는 “지금은 중대본과 중앙사고수습본부의 역할에 관한 법령이나 세부 기준이 없고 주관부처장이 건의하거나 중앙본부장이 필요로 할 때 구성할 수 있다고 포괄적으로 규정돼 있어 자칫 대응 시기를 놓칠 우려가 있다”고 말했다. 하지만 정부의 이 같은 구호가 행동으로 실천되지 않는다면 ‘천재’와 ‘인재’ 등 재난 피해는 해마다 반복될지 모른다.

정부의 진솔한 정책과 문제점을 근본적으로 해결하기 위한 노력이 필요할 때다. 이를 위해 효율적인 부처 간 통합관리를 위해 국무총리실 산하에 전담기관을 설치하는 등 다양한 대응책이 마련되어야 한다. 또 이를 체계적으로 관리할 수 있는 재난관련전문가도 필요하다하겠다.