지방자치단체의 재정부실 문제가 심각하게 대두되고 있다. 예전에는 재정부실 여부를 판단할 기준이 없었으나 지난해 지방재정법령 개정을 통해 재정위기단체 지정 기준이 마련되면서 이 문제가 수면 위로 부상하고 있는 것이다. 지자체의 부실은 자칫하면 각 지방자치단체의 지불유예 선언이 나오지 않을까 우려되고 있다.
<위기관리경영 - 이정직기자(jjlee@di-focus.com)>

지자체 부실 위기국면
각 지자체의 부실이 위기국면까지 도달해 자칫하면 각 지방자치단체의 지불유예(모라토리엄)선언이 나오지 않을까 우려되고 있다. 지방자치단체의 지불유예(모라토리엄)선언은, 지난 2010년 7월 수도권 최대 부자도시로 손꼽혔던 성남시에서 5700억원 규모의 부채에 시달린 끝에 지자체 중 최초로 ‘모라토리엄’을 선언하며 지자체도 파산할 수 있다는 것을 실감시켜줬다. 당시 성남시는 연간 2조원대 예산이 편성될 만큼 대표적인 귀족 지자체로 주목 받아왔지만 구도심 재개발 사업 추진 과정에서 막대한 보상비 지원과 성남판교지구 택지개발 사업 등 크고작은 개발 사업에 뛰어들면서 지불유예(모라토리엄)을 하게 됐다.

‘모라토리엄(Moratorium)’은 흔히 국가 또는 지방자치단체(지자체)가 막대한 채무상환을 유예하기 위한 수단으로, 개인 혹은 기업의 파산과 달리 지자체의 모라토리엄 선언은 심각한 후유증을 동반할 수 있다. 당시 관련전문가는 “성남시가 모라토리엄 선언에 나서기 이전부터 재정위기에 따른 불안요소가 곳곳서 터져 나오기 시작했으며 미래 시장성을 고려하지 못하고 막대한 자금을 쏟아낸 것에 따른 결과”라고 지적하며 위기관리경영의 문제점을 지적했다. 같은 시기 대전 동구와 경기 고양시의 경우도 당시 전 지자체장의 신청사 건립이나 무리한 건설 사업 추진 등에 대해 꾸준히 문제 제기하며 논란이 야기되기도 했다. 하지만 이 같은 문제는 현재도 진행형이다. 과시성 호화청사와 생색내기용 행사, 불필요한 축제, 퍼주기식 과도한 주민복지 등으로 빚더미에 올라앉은 지자체는 수두룩하다.

지방자치단체 재정부실 문제가 심각
지방자치단체의 재정부실 문제가 심각하게 대두되고 있다. 예전에는 재정부실 여부를 판단할 기준이 없었으나 지난해 지방재정법령 개정을 통해 재정위기단체 지정 기준이 마련되면서 이 문제가 수면 위로 부상하고 있는 것이다. 현재 지방재정 위기 진단기준중 예산대비 채무비율로서 당해 연도 총 예산에서 채무 잔액이 차지하는 비율이 40%를 초과할 경우 재정위기단체로 지정할 수 있도록 하고 있다. 최근 호화청사 건립 등 이같은 지방 경영의 난맥상을 우려하는 목소리가 높아지고 있다. 지방재정 부실은 주민복지행정 축소, 지역 경제 쇠퇴로 이어지고 결국 지방자치의 존립 기반마저 무너트린다. 하지만 지방재정의 문제는 단순히 자치단체의 방만한 경영만의 문제는 아니다. 지방재정이 안고 있는 구조적 문제점이 있다는 지적 때문이다.

예를 들면 자치단체의 세수는 전체 세수의 20%에 불과해 태생적으로 재정여력이 취약하다. 더구나 세입 원천이 재산세·취득세·등록세 등 부동산 세원 위주여서 경기변동에 매우 취약하다는 점에 주목할 필요가 있다. 이종철 인천경제자유구역청장은 “부동산 경기가 침체되면 지방재정도 덩달아 부실해진다. 특히 개발 사업을 추진하던 자치단체는 투자자금 회수가 곤란해질 뿐 아니라 세수도 줄어들어 사업 추진에 상당한 어려움을 겪게 된다. 최근 재정부실 문제로 곤욕을 치르고 있는 자치단체는 대부분 이런 맥락에서 문제가 발생되고 있다” 고 말했다.

그는 또 “재정위기 진단 기준인 예산대비 채무비율 40% 를 너무 기계적으로 적용할 경우 지방의 특수성을 간과하고 자치행정을 질식시킬 우려가 있기 때문에 탄력적인 운영이 필요하다”는 지적도 했다. 지방재정 부실은 호화청사 건립 등 자치단체의 모럴해저드뿐 아니라 지방재정이 처해 있는 구조적 문제의 합작품인 것이다.

위기상황이 다시금 재현될 조짐
문제는 이 같은 위기상황이 다시금 재현될 조짐이 있다는 것이다. 현재 큰 재정난을 겪고 있는 곳 중 인천광역시의 경우가 그렇다. 인천시 재정난 원인은 2조 5000억원대 달하는 17개 규모의 SPC(특수목적법인)사업 출자 및 구도심 곳곳서 추진되고 있는 도심재생사업이 결실을 보이지 못하고 있기 때문이다.특히, 인천의 대표적인 구도심 개발 사업인 숭의운동장 도시개발 사업을 비롯한 17개 SPC사업은 투자 대비 수익이 전문한 상태로 재정난 위기에 놓인 인천시를 압박하고 있다. 인천시 산하 공기업 인천도시공사(舊 인천도시개발공사)의 부채 역시 인천시를 더욱 궁지로 내몰고 있다.

총 10조원에 달하는 인천시 부채 중 60% 이상인 6조 5000억원대 부채를 기록하고 있는 인천도시공사는 지난해 말 기준 부채비율 전국 3위, 공사차입금은 7위를 기록할 만큼 가파른 ‘부채여산’에 시달리고 있고 이 같은 현상은 고스란히 인천시 재정난을 부추키는데 한 몫 거들었다.현재 인천시가 참여하고 있는 SPC는 총 17개다. 이는 전임 안상수 시장 시절 추진된 것으로 대다수 부동산개발을 목적으로 설립된 이들 SPC는 글로벌 금융위기 이후 주택시장이 극심한 하락세를 보이면서 절반 이상 제 역할을 못하거나 지지부진한 상태다.

실제 인천시가 참여하고 있는 17개 SPC 중 대다수가 백지화 되거나 매각될 예정이며, 이에 따른 금융비, 인건비, 용역비 등은 모두 인천시가 부담하고 있다.올 초 통계에 따르면, 현재 심각한 부채율을 기록중인 인천광역시의 재정상태를 고려할 때 부채 탕감을 위한 기간이 무려 400년이 걸릴 것이라는 분석이 나왔다. 그만큼 인천시 재정상태가 최악에 이르렀음을 의미한다. 이와 관련 인천 부평구청의 경우 1개월 이내 인천시가 보조금 등 교부금 지원을 받지 못해 구 공무원들의 임금체불 등 당장의 집행자금이 부족한 실정이다.

구는 당장 공무원 임금 58억원, 사회복지비 182억원 등 총 400억원을 지급해야 하지만 현재 구 재정상태를 감안할 때 이를 지급하면 마이너스 재정상태에 놓이게 된다. 하지만 인천시의 경우처럼 지자체가 잘못된 행정의 결과로 천문학적인 빚더미에 올라앉아도 전임 단체장이 법적인 또는 도의적인 책임조차 지지 않고 있다.

지난해 지방자치단체 부채가 총 77조 5900억여원
문제는 이 같은 문제가 인천시에만 국한되지 않는데 있다. 지난해 지방자치단체 부채가 총 77조 5900억여원으로 집계됐다. 4년 전인 2007년(45조 9800억여원)보다 68.6% 늘어난 것이다. 행정안전부 등에 따르면 2007년 27조 7000억여원이던 지방공기업 부채가 지난해 49조 4300억여원으로 늘었다. 또 시·도 및 시·군·구의 지방채 잔액도 2007년 18조 2100억여원에서 지난해 28조 1600억여원으로 급증했다. 지난해 지자체의 지방채 잔액은 2010년(28조 9900억여원)보다 8300억여원 감소했다. 그러나 지방공기업 부채 급증으로 전체 부채는 늘었다. 특히 지방공기업들의 순자산 대비 부채비율은 2009년 110%에서 138%로 크게 높아졌다.

이에 대해 행안부 관계자는 “신규 부채 발행 심사가 엄격해지면서 자치단체들이 추가 발행을 자제하고 조기상환에 나서는 등의 조치로 지방채 잔액이 줄었다.”면서 “반면 지방공기업의 70~80%가 도시개발 관련 기업이라서 최근 계속되는 부동산 경기 악화로 지방공기업 부채는 늘어났다.”고 설명했다.이에 따라 지난해 인천(37.7%), 대구(35.8%), 부산(32.1%) 등은 예산 대비 채무비율이 높아 재정위기단체로 지정돼 주의등급을 받았다. 이 가운데 인천은 2014년 아시안게임 기반시설 조성과 도시철도 건설 등으로 올해도 재정지출이 늘어날 전망이다. 지난해 부채비율 600%가 넘어 재정위기단체로 분류된 지방공기업은 태백 관광개발공사(2044%), 서울 마포구 시설관리공단(1467%), 안양 시설관리공단(1300%) 등 9곳이다. 지역별로는 강원(395%), 울산(324%), 전북(285%) 공기업의 부채비율이 높았다.

행안부 고위 관계자는 “그동안 지자체 채무로 잡지 않았던 지방공기업 채무, BTL 채무, 보증 채무를 모두 지방부채에 포함시켜 관리할 것”이라며 “그렇게 되면 지자체들이 빚에 대한 경각심을 더욱 갖게 될 것”이라고  밝혔다.
이 관계자는 “올해 안에 지방재정법 시행령이나 예산결산지침 부채 부문을 개정해 기본적으로 지방정부 빚으로 여겨지는 것들은 모두 의회에 보고되도록 할 것”이라며 “내년 상반기부터 시행할 방침”이라고 말했다. 행안부 지방재정정책과장은 “보증 채무의 경우 지금까지 부채로 잡지 않아 전국 지자체가 얼마나 안고 있는지 파악할 수 없지만, BTL 채무는 3조원 정도로 추산된다”고 말했다. BTL은 총 123건으로 기획재정부에 신고해야 하는 만큼 채무 파악이 가능하다.

서울연구원의 한 관계자는 “지자체에 부족한 소득과세를 보완해줄 수 있는 양도소득세의 경우 과세는 국세청, 서류는 지자체가 따로 관리하면서 과세행정이 이원화돼 있다”며 “이를 통합할 경우 취득세와 동시 부과로 세원 포착이 쉬워 세수 확충은 물론 부동산 안정도구로도 활용이 가능하다”고 분석했다.

지방공기업 빚도 지자체 채무에 합쳐져
지방공기업 빚도 고스란히 지자체의 몫으로 남게 됐다. 한 예로 강원도 태백시는 행정안전부의 재정위기 지방자치단체 후보에 올라 있다. 태백시가 출자한 공기업인 태백관광개발공사의 오투리조트 조성 사업 과정에서 발행된 1460억원 규모 공사채에 지급보증을 선 탓이다. 태백시는 지금 파산 직전이지만 재정지표만 보면 멀쩡하다. 예산 대비 채무 비율이 19.9%로, 재정위기단체 지정 기준인 40%(심각 등급)에 한참 못 미친다. 지급보증이 지자체 빚에 포함되지 않아서다. 하지만 태백시가 지급보증한 공사채까지 승계하면 그 비율은 40%를 훌쩍 넘게 된다. 심각 등급으로 지정되면 지방채 발행과 신규 투·융자 사업이 제한된다. 또 일정 규모 이상 신규 사업도 할 수 없을 뿐 아니라 조직도 축소된다.

강원도 원주시의 경우도 총사업비 998억원을 투자해 하수관거 공사를 하고 있다. 그런데 이 공사는 임대형 민자 사업(BTL 사업)으로, 민간 건설 업체가 건설한 후에 원주시에 기부채납하고 그 대가로 20년 동안 관리운영권을 받아 투자비를 회수하는 방식이다. 이에 따라 원주시는 앞으로 20년 동안 시설임차료 2104억원, 운영비 296억원 등 총 2400억원의 혈세를 업체에 지급해야 한다. 공사비의 배가 넘는다. 예산 대비 채무 비율이 18%인 원주시에는 큰 재정 압박 요인이다. 하지만 BTL 사업 예산은 예산 외 채무라서 원주시 빚에 잡히지 않는다.

전북 도내 일부 시군에서도 자체 세입만으로는 인건비조차 충당하지 못할 수 있다. 더구나 열악한 재정여건임에도 매년 주민복지수요가 증대되어 예산편성을 경직화시켜가고 있고 장기적인 지역개발이나 기반시설을 위한 재원마련은 엄두도 못 내고 있다. 어려워져가는 경기여건에서 자치단체의 재정건전성을 유지하기 위해서는 불필요한 지출억제와 주민들의 자치의식이 더욱 절실히 요구된다.

지자체 위기는 지역경제의 위기 난국
이같은 지자체 위기는 지자체와 연계된 지역기업에도 큰 영향을 미친다. 지난 2010년 광주·전남 경제계에 찬바람이 불었었다. 대주·남양건설 등의 잇따른 몰락과 금호타이어와 금호산업의 워크아웃 신청은 지역경제를 뒤흔드는 매머드급 태풍으로 다가왔기 때문이다. 대형 건설사의 위기는 관련 하도급 업체에 고스란히 전가돼 지역 건설업의 연쇄 도산 및 대규모 실업 대란으로 이어질 가능성이 커 사태의 심각성을 더해줬다.당시 지역경제가 최근 ‘총체적 난국’으로까지 불릴 정도로 위기에 처한 것은 건설업의 부진이 가장 크게 작용했다.

광주·전남을 기반으로 성장한 대주·삼능·한국건설 등은 지난해 금융권 주도로 진행된 기업 구조조정에서 퇴출 또는 워크아웃 대상으로 분류돼 정상적인 기업 활동이 중단됐다. 건축, 토목, 주택사업을 주력으로 하는 남양건설의 2009년 시공능력 평가액은 9244억원, 매출액은 8463억원으로 전국구 업체인 금호산업을 제외하면 광주·전남 부동의 1위 건설사였다.당시 ‘맏형’격인 남양건설이 흔들리면서 직접 연관을 맺고 있는 하도급 업체 300여 개는 물론 하청업체들도 최악의 자금난을 호소했으며 법정관리 인가 결정이 내려지는 1~3개월 동안은 모든 채권, 채무가 동결돼 공사비를 받지 못한 업체들의 ‘부도 도미노’가 이어졌었다.

현재의 위험한 지자체 상황도 지역경제를 위태롭게 하고 있다. 한 전문건설업체 관계자는 “소위 ‘외상 공사’를 한 하청업체들은 법정관리 개시 결정이 늦춰져 대금 지급이 미뤄지면 자금난을 겪을 수 밖에 없고 최악의 경우 연쇄 도산이 발생할 수 있다”고 밝혔다. 중소규모 건설사의 경영난도 심각한 수준이다. 건설 관련 매출이 조단위에  육박하는 등 건설업이 지역 내에서 상당한 비중을 차지하고 있다. 이는 타 업종에까지 부정적인 영향을 줄 수 밖에 없어 경제 전반에 위기감이 확산되고 있다.

지자체 생존전략은 지자체와 산업 연계하는 위기관리경영
한편 이같은 문제에 직면한 각 지자체들은 대기업 핵심부서의 일하는 것 같은 ‘기획’과 ‘전략수립’이 필요한 시점이라는 지적이 제기됐다, 지자체는 전략수립과 사업기획의 경우 현 경제상황과 정치사회적 조건 분석 뿐 아니라 ‘미래예측’까지 토대로 하고 있어야 한다. 기업은 전략수립과 기획에서 현재 시점의 국제정세, 환율, 금리, 현 물가 등 사용 가능한 모든 정보가 분석의 자료가 되며 단기적 미래예측, 장기적 미래예측까지 동반한다. 지자체도 이 같은 면이 필요하다. 하지만 현재 각 지자체의 정책과 사업기획에서는 장단기적인 ‘미래예측’이 동반하고 있는지 의심스럽다.

예산낭비로 판명난 사업들은 대부분 미래예측과 리스크 관리가 없이 현재 시점에서의 좋은 점만을 보고 결정했거나 혹은 냉정한 분석이 아닌 결정권자의 친분관계가 영향을 끼쳤기 때문이다.부실사업을 들자면 서울시의 ‘새빛둥둥섬’도 있다. ‘세금 둥둥섬’이라는 비아냥을 듣고 있는 이 사업은 토목건축에 ‘몰빵’한 지자체 사업으로서 예산 낭비의 전형이라는 비판을 받고 있다. 지자체 주도의 토목건축사업의 경우, 단체장과 고급 공무원들은 ‘경기활성화’ 또는 ‘고용효과’를 거론한다. 그러나 설령 그러한 ‘이득’이 있을 것 같다고 해도 그 이득만큼의 위험, 리스크가 있다는 고려없이는 부실사업으로 이어지게 된다.

또한 사업 실패에 대한 책임을 그 어느 공무원도 지지 않게 되어 있는 현재의 조건상, 지자체의 대형 사업은 늘 ‘실패’와 ‘부실한 결과’를 염두에 두고 진행해야 한다. 이러한 태도는 그 어느 대기업의 사업기획의 경우보다 더욱 필요하다. 최소한 대기업의 경우, 어느 누군가라도 사업부실이나 실패에 대해 책임지는 구조로 되어 있다.
결과에 대해 ‘책임지는 구조’가 되지 않는 지자체 주도 사업에서 장단기적인 미래예측과 리스크 관리가 필요하다는 것은 어느 지자체에나 해당되는 이야기다.

예산낭비로 판명난 사업들은 대부분 미래예측과 리스크 관리가 없이 현재 시점에서의 좋은 점만을 보고 결정했거나 혹은 냉정한 분석이 아닌 결정권자의 친분관계가 영향을 끼쳤기 때문인 것으로 봐야 한다. 위기관리관련 한 전문가는 “지자체의 위기를 돌파하기 위해서는 지자체 나름대로의 생존전략이 필요하다”고 말했다.그는 “지자체 생존전략은 지자체와 산업이 연계하는 위기관리경영을 통해 위기관리가 필요하다”며 “예를 들어 지자체 수익모델 중 수익사업을 따라하기식에서 벗어나 지자체 단체장의 창의적으로 수익모델을 만들어야하며 내부적으로는 위기관리경영을 통한 전환이 필요하다. 이는 기초자치단체부터 중앙정부에 이르기까지 유기적으로 이루어져야 한다” 고 말했다.