지방공기업과 지자체 위기관리경영
지난 10년 동안 민영화기업과는 달리 공기업의 부채비율은 지속적인 증가추세로 두 기업간의 부채비율 격차가 더욱 확대됐다. 공기업부채 중 금융부채 비중은 70.1%, 연간 이자상환액만 12조 1천억원으로, 채무상환능력이 취약한 공기업은 부채증가 악순환에서 벗어나지 못하고있다. 주요 공기업의 부채 증가는 공공요금 인상이나 조세 증가를 통해 가계부담을 가중시키고 있다.
<위기관리경영 - 이정직 기자>

공기업 부채 증가의 문제점
한국경제연구원(원장 최병일, 이하 한경연 www. keri. org)은 지난 9월 12일 ‘공기업 부채 증가의 문제점 및 시사점-지속가능성의 관점에서’라는 보고서를 냈다. 이 보고서에 따르면 지난 10년 동안 일부 공기업의 급증한 부채와 취약한 재무건전성으로 볼 때 공기업의 지속가능성이 크게 의심되므로 이에 대한 특단의 대책 마련이 시급하다고 주장했다. 보고서는 주요 공기업과 2000년대 초 민영화된 기업과의 재무성과를 비교해 본 결과, 민영화 이전 양 기업집단의 부채비율은 유사한 추세로 변동하였으나, 민영화 이후에는 상반된 추세를 보인다고 말했다. 연구에 의하면 민영화기업과 달리, 공기업의 부채비율은 지속적으로 증가추세에 있고 민영화기업과의 부채비율의 격차는 벌어지고 있음을 보였다.

보고서는 공기업의 매출액은 꾸준히 상승했음에도 불구하고 공기업의 부채비율이 악화되는 것은 공기업이 정부의 직접적인 통제와 영향을 받아 공기업 경영의 독립성과 수익성이 훼손됐기 때문인 것으로 추정했다.
보고서는 특히 한국토지주택공사, 한국수자원공사, 한국전력공사의 사례를 통해, 면밀한 사전 검토 없이 대형 국책사업을 무리하게 추진하거나 통제된 공공요금으로 인해 수익이 악화되어 부채가 발생했다고 지적했다. 또한 보고서는 공기업 부채 문제의 심각성은 공기업 부채 중 금융부채의 비중이 높다는 것에 있음을 지적한다.

자료에 따르면, 2011년 기준 전체 공기업부채 중 금융부채가 차지하는 비중은 70.08%이며, 이에 따른 금융부채에 대한 연간 이자상환액만 12.1조원으로 추산된다. 보고서는 특히 주요 사업성 공기업의 채무상환능력이 취약해서 향후 이들 공기업의 재무상황은 더욱 악화될 것으로 예상했으며 현재 진행되고 있는 사업 투자에 대한 부족재원까지 고려할 경우, 한국토지주택공사, 한국수자원공사, 한국전력공사 등 주요 3대 공기업의 부채만 연간 10조원 이상이 추가적으로 발생할 것으로 예상했다.

보고서는 이러한 공기업의 부채 증가는 결국 공공요금 인상이나 조세를 통해 궁극적으로 국민 부담이 될 것이라고 지적하고, 공기업 부채 증가가 공기업 재무건전성을 악화시키고 이것이 다시 공기업의 부채를 증가시키는 악순환에서 벗어나기 위해서는 특단의 대책이 시급하다고 강조했다. 따라서 공기업 부채 증가추세를 둔화시키기 위해서는 공기업 부채를 정부부채로 포함하여 투명하게 관리하던지 아니면 공기업을 단계적으로 민영화해서 시장 감시에 노출시켜야 한다고 주장했다.

해외 지방재정 위기의 주요 원인과 국내상황
이와 함께 지방재정 부실화 문제점도 지적했다. 한경연은 ‘해외 지방재정 위기의 주요 원인-우리나라는 어떠한가?’(허원제 부연구위원)라는 보고서를 통해 스페인, 이탈리아, 중국 등 세 나라가 지방재정 위기에 빠지게 된 주요 원인들을 분석하고, 우리나라에서도 유사한 문제점이 나타나고 있다고 지적했다. 이 보고서에서 스페인, 이탈리아, 중국의 지방재정 부실화를 초래한 주요 요인들 중, ‘과도한 사회복지지출 확대’, ‘수직적 재정 불균형 심화로 인한 안일한 재정운용’, ‘지방공기업의 부채 증가 및 부실화’에 대해 집중 조명하며, 이 부분에 있어 우리나라 지방재정의 상태를 점검했다.

보고서는 무분별한 사회공공서비스분야 지출 확대가 문제가 된 스페인 지방정부와 같이 우리나라도 급증하는 사회복지비 지출 부담에 직면해 있다고 지적했다. 지난 6년간 우리나라 지방정부의 사회복지비 지출은 중앙정부보다 연 4.2%p 빠른 14.3%의 속도로 매년 지속적으로 증가해 왔으며, 사회복지 국고보조사업의 지방정부 분담금은 동기간 연평균 25.9% 증가하여 중앙정부 보조금의 증가속도(19.5%)를 능가하고 있는 상태다. 특히, 앞으로 대선과 맞물려 선심성 복지공약 등으로 인한 막대한 복지비용 지출이 예상되는 만큼 더욱 우려가 큰 상황이라고 설명했다.

또한 보고서는 이탈리아 지방정부의 경우 높은 수준의 “수직적 재정 불균형”(지방정부가 자체세입으로 충당할 수 없는 지출이 많아 중앙정부에 의존하는 상태)이 지속된 것이 지방재정 부실화의 주요 원인이라고 지적하며, 우리나라도 비교적 높은 수준의 수직적 재정 불균형이 관측되고 있다고 밝혔다. 이탈리아의 경우 오랫동안 70~80%를 웃돌던 수직적 재정 불균형 지표가 90년대 후반에도 여전히 41% 수준의 EU평균을 상회하고 있는 가운데, 2009년부터는 50% 중반으로 다시 상승하였다. 우리나라의 수직적 재정 불균형 지표는 2006년 38%에서 2011년 42%까지 상승하며 악화되는 모양새다. 보고서는 이러한 불균형 상태의 악화가 지속되다 보면, 지방정부가 애초의 예산을 초과하더라도 중앙정부로부터 추가 예산을 지급받을 수 있다고 판단, 안일하게 재정을 운용해 지방정부 재정이 위기에 빠질 수 있다고 주장했다.

마지막으로 보고서는 지방공기업 부채의 대폭 확대가 문제가 되고 있는 중국·스페인과 같이 우리나라 지방정부도 지방공기업의 부채 증가 및 부실화에 의한 손실을 고스란히 짊어질 위기에 놓여 있다고 지적했다.
도시개발공사와 같은 지방정부 산하 공기업들이 정부의 재정확대 정책에 편승하여 철도·대교·도로 등 대규모 SOC 건설 투자에 참여하면서 공사채 발행을 크게 확대한 반면, 글로벌 경기침체에 의해 재무여건이 악화되면서 지방공기업의 부실화가 심화되었기 때문이다. 보고서에 따르면, 도시개발공사의 공사채 규모는 2005~2009년 사이 연평균 57.7%의 속도로 늘어나며 6.2배나 급증했다.

이를 반영하듯, 우리나라 지방공기업 부채규모는 2010년 말 기준 62.9조원으로 2008년 이후 연평균 15.6%씩 상승하고 있으며, 이는 지방공기업의 연평균 자본 증가율보다 연 7.5%p 빠른 속도다. 보고서는 이렇듯 지방공기업의 재정악화가 계속 심화될 경우, 우리 지방정부의 과도한 채무부담을 유발할 것은 자명하다고 우려했다. 한경연은 “각 나라마다 여러 가지 제반 환경이 다르기 때문에 우리나라의 지방재정이 이들 나라와 같은 길을 갈 것이라고 단언할 수는 없으나, 우리나라 지방정부는 이 위기사례들을 타산지석 삼아 관측된 문제점들에 지속적인 관심을 기울이고 대안을 마련하여 선제적으로 지방재정 위기에 대처해 나가야 할 것”이라고 강조했다.

‘지속가능한 복지 체계와 재정정책’
이와 관련 지난해 11월 한국경쟁연구원이 주최한 ‘지속가능한 복지 체계와 재정정책’ 세미나에서 재정수입에 비해 과도한 복지지출은 재정건전성 악화의 요인으로 작용하며 복지 확대가 아니라 복지 내실화에 힘써야 한다는 주장이 제기됐다.이 세미나에서 안종범 교수(성균관대)는 “저출산, 고령화 등으로 인해 복지수요가 증대할 것이며 현행 제도하에서 복지지출이 연평균 8.06% 증가할 경우, 2050년 통합재정 기준으로 GDP대비 29.73%로 증가할 것”이라고 전망했다.

안 교수는 “복지정책의 기본방향으로서 인기영합주의를 지양하고 일자리 중심적, 시장 친화적, 수요자 중심적 정책을 제시하였다. 또한 안 교수는 정책 목적과 대상을 명확히 하며 중복요인과 낭비요인을 점검하고 실효성을 제고하는 것이 중요하다”고 주장했다.송원근 연구조정실장(한국경제연구원)은 “그리스, 이탈리아 등 남유럽 국가의 재정위기는 높은 세수에 기반한 재정수입 없이 복지지출의 지속이 어렵다는 것을 보여준다고 지적하였다. 미국의 복지지출도 고령화, 의료비용 상승으로 인해 장기적으로 지속가능성이 낮다고 진단하였다. 결국 선진국형 복지지출은 높은 세부담과 재정수입을 기반으로 하는 노르딕 모델에서만 재정건전성을 유지하며 가능하다고 지적하는 한편 스웨덴이 왜 1990년대부터 복지 시스템을 개혁하기 시작했는지 심각하게 고찰해 볼 필요가 있다”고 주장했다.

고영선 연구본부장(한국개발연구원)은 “보편적 복지를 실시할 경우 혜택은 주로 중산층에게 돌아갈 것이라고 전망하며 보다 시급한 문제인 저소득층 지원, 노인빈곤 해소, 근로연령대 빈곤 해소에 투입될 재원이 축소될 수밖에 없다”고 지적했다. 고 본부장은 “전 국민에 대해 무상복지를 실시할 경우 막대한 재정소요가 발생할 것”이라고 주장하고 “사회통합 제고를 위해 무상복지의 확대가 아닌 보육, 교육, 의료 등 분야별 정책의 정상화, 빈곤층에 초점을 둔 복지정책, 생산성 향상을 위한 구조개혁 추진 등을 제시하기도 했다.

황성현 교수(인천대)는 “어떤 경우에라도 재원조달방안을 제대로 마련한 후 그 범위 내에서 복지 등의 확대가 이루어져야 한다”고 주장했다. 황 교수는 “정부는 조세부담이나 재정규모, 복지지출 비중 등에서 선진국과의 격차를 더 벌리는 거꾸로 가는 정책을 추진하고 있다며 정부·여당은 ‘친서민’, ‘복지국가’, ‘맞춤형 복지’ 등을 내세우고 있지만 이에 대한 재원소요와 재원조달방안에 대한 구체적 언급은 없다”고 지적하기도 했다.