재정위기관리
현재 한국은 급속한 고령화로 위기를 겪고 있는 상황이다. 이 같은 위기상황을 극복하기 위한 위기관리가 필요하다. 우리와 마찬가지로 일본도 인구고령화가 가장 빠르게 진행되면서 다양한 문제에 직면하고 있다. 엘지경제연구소에서는 우리와 마찬가지로 고령화로 위기를 겪고 있는 일본의 모습과 이에 대처하는 모습을 다뤘다.
<위기관리경영 - 한채옥 기자>
일본 복지수준 고령층 치중
일본의 복지수준은 유럽보다 낮으나 복지의 혜택이 고령층에 치중되어 있다. 이는 인구고령화의 급속한 진행으로 재정지출 규모도 가파르게 확대되었기 때문이다. 일본은 현재 명목GDP의 200%를 넘는 재정적자를 겪고 있다. 더욱이 생산가능인구의 감소가 경제의 잠재성장력을 떨어뜨리고 재정지출의 파급효과마저 약화시켜 재정지출은 계속 증가하지만 세입은 더욱 줄어드는 악순환에 빠져 있다. 이에 비해 우리나라의 현재의 재정상황은 일본에 비해 훨씬 낫다. 우리나라의 경우도 2016년부터 생산가능인구의 감소가 예상되고 있다. 세입 증가세의 둔화, 잠재성장률의 하락, 재정지출의 경제부양효과 감소 등이 우려된다. 일본의 재정이 악화된 것을 살펴보면 고령화 단계에서 조세를 부담할 수 있는 생산가능인구가 감소하면서 세입의 부진과 함께 재정지출의 경제부양 효과가 감소했기 때문이다.

우리나라가 일본식의 재정위기를 피하기 위해서는 재정적자를 통제할 수 있는 거시경제 균형 시스템의 강화, 사회보장 지출과 부담에 대한 국민적 합의 도출과 이를 바탕으로 한  새로운 재원의 발굴과 지출의 효율 제고, 그리고 복지 관련 산업의 생산성 향상 등을 포함한 잠재성장 능력의 제고 등을 모색해 가야 한다. 엘지경제연구소는 일본의 막대한 재정적자가 국가파탄으로 이어질 것인지에 대한 우려가 금년 초에 대두한 바 있었지만 일본 국회가 소비세 인상안을 통과시킴으로써 이러한 우려는 일단 진정되었다고 보고했다. 연구소는 그러나 일본의 재정적자 문제는 여전히 심각하며 누적 부채 규모가 명목GDP의 200%를 넘어 그리스보다 심각한 상황이라 말했다.

이러한 일본의 재정적자는 1990년대에 부동산 버블이 붕괴되고 인구 고령화가 진행되는 과정에서 누적되어 왔다. 인구고령화와 함께 사회보장지출이 확대되는 한편 세입이 부진을 보이면서 재정적자가 누적된 것이다. 일본은 다른 선진국보다 인구고령화가 빠르게 진행되면서 다양한 문제가 발생했다. 일본에 이어 각 선진국이나 한국도 일본처럼 인구고령화를 피하기 어려운 상황인 점을 고려하면, 일본의 재정적자 확대의 구조적 원인에 대한 분석과 이를 피하기 위한 방안의 모색이 더욱 중요해지고 있다.

인구고령화 사회보장지출 부담
일본의 재정 악화를 초래한 것은 저출산·인구고령화라고 할 수 있다. 일본은 유럽 복지국가와 비교하면 복지 수준이 낮고 GDP 중에서 복지지출이 차지하는 비중도 상대적으로 낮지만 1990년대 이후 복지지출이 가파르게 증가한 것이 재정에 큰 부담으로 작용했다. 일본의 1인당 복지지출은 2000년 실질가격(OECD 실질구매력평가환율 기준)으로 2009년 5,660달러로 프랑스의 9,232달러, 독일의 8,016달러, 미국의 7,762달러에 비해 낮지만 1980~2009년 동안 283%의 높은 증가세를 기록했다. 일본의 복지 제도는 유럽 선진국에 비해 여전히 낙후된 수준이긴 하지만 인구고령화로 인해 자동적으로 복지지출이 확대된 영향이 컸다.

1990~2009년 동안 일본의 65세 이상 고령층에 대한 1인당 복지지출은 실질가격으로 연평균 2.2%의 증가율에 그쳤지만 고령층 인구 증가로 인해 고령자 복지지출의 총액은 연평균 5.9%의 증가세를 기록했다. 반면 인구고령화는 일본의 세입에 대해서도 부정적인 충격으로 작용했다. 일본의 15~64세 생산가능인구는 1990년대 중반을 정점으로 감소세로 돌아섰으며, 이에 따라 세금을 부담하는 인구규모 자체가 해마다 감소하는 압력을 받게 되는 구조로 변했다. 생산가능인구의 감소는 경제성장에도 부정적으로 작용했기 때문에 세수 확대가 더욱 더 어려워진 것이다. 

국가재정 위험요소  
일본의 재정적자 누적은 인구고령화 속에서 사회보장지출이 팽창함으로써 발생했다. 그렇게 본다면 복지수준이 높은 국가는 물론, 낮은 국가에서도 인구고령화가 진행될 경우 일본처럼 재정적자에 빠질 수밖에 없는 것일까. 선진국이나 우리나라도 일본처럼 저출산·고령화의 압력을 받을 것이기 때문에 이 문제는 심각한 고민거리가 아닐 수 없다. 최근 스페인을 비롯한 유럽 각국의 재정적자 누적 문제에서도 인구고령화와 복지지출의 팽창 문제가 배경으로 작용하고 있으며, 미국과 같이 출산율이 어느 정도 유지되고 있는 국가에서도 인구고령화 문제가 심각한 문제로 작용하고 있다.

그러나 일본의 재정적자 누적 과정에서 저출산·인구고령화라는 보편적인 문제 이외에도 일본의 특수한 상황도 존재한다. 각국이 적어도 이러한 일본의 특수한 요소를 제거한다면 재정적자 압력을 완화시킬 수는 있을 것이다. 일본의 경우 기존의 세출이 각 정부 부처, 관련 업계와 연계되면서 기득권으로서 고정되는 경향을 보였기 때문에 제로베이스에서 세출을 과감하게 삭감하기가 어려웠다.

재정지출의 효과, 가파르게 하락
재정지출의 확대는 그 이상의 유효수요를 창출하는 승수 효과가 있기 때문에 재정적자가 발생해도 경제성장에 따른 세수 확대로 인해 이러한 적자는 일시적인 현상에 그친다는 것이 케인즈 경제이론이다. 사회보장지출의 확대도 이러한 승수 효과가 발생한다면 아무리 그 규모가 늘어나도 재정적자는 일시적인 현상에 그쳐야 하는데, 일본의 경우 이러한 재정지출의 효과가 눈에 띄게 떨어진 것으로 평가된다. 일본에서 실시된 여러 추정 결과를 보면 일시적 재정적자가 균형을 회복하려는 ‘과세표준화’가 작동하지 않는 것으로 나와 있다. 또한 일본의 경우 재정지출의 경제성장 효과는 낮아지고 있음을 확인할 수 있다. 여러 모형을 활용한 추정에서도 일본 재정지출의 승수 효과가 떨어지고 있다는 결과들이 나와 있다.

또한 재정지출의 경제 부양 효과와 생산가능인구의 증가율의 관계를 보면 생산가능인구의 증가율이 떨어질수록 재정지출의 효과가 떨어지는 것으로 나타나고 있으며, 일본의 경우 특히 재정지출의 효과가 낮은 것으로 나타난다. 케인즈 경제학은 불완전 고용이 존재할 때에는 재정지출 확대가 유효수요를 자극하여 고용을 늘리면 경제성장과 함께 세수가 확대될 것으로 기대하고 있다. 그러나 일본의 사례는 실업이 존재해도 생산가능인구가 계속 감소하는 가운데에서는 그러한 재정수지의 균형화 효과가 발생하지 않을 수 있다는 것을 의미한다. 재정지출 확대로 실업률이 떨어지더라도 세금을 납부하는 취업자 수 자체가 감소할 수 있기 때문이다.

사회보장 관련 산업의 낮은 생산성
일본처럼 생산가능 인구가 감소하고 사회보장지출도 확대되고 있는 독일이 재정지출의 효과를 유지하면서 재정적자도 억제하는데 성공하고 있는 것은 늘어나는 사회보장 지출에 힘입어서 활성화되는 산업이 있기 때문이다. 일본과 독일을 비교할 때 사회보장지출의 혜택을 받는 의약품, 의료 및 복지, 의료기기 및 정밀광학기기 등의 산업에서 생산성증가율에 차이가 나타나고 있다. 독일의 경우 이들 분야의 노동생산성 증가율이 전산업 평균증가율을 상회하여 재정지출을 포함한 경제적 자원이 이 분야로 확대되는데 따른 경제적 자원의 왜곡이나 비효율 문제의 발생 가능성이 낮은 것으로 보인다.

반면, 일본의 경우 최근 의약품 산업의 노동생산성이 향상되고 있으나 사회보장 복지 관련 산업의 생산성 증가율은 전반적으로는 전산업의 평균증가율을 밑돌고 있다. 저출산·인구고령화에 따른 재정수지 악화를 막기 위해서는 앞에서 본 바와 같이 세출 및 세입 구조의 혁신, 재정의 경제부양 효과 유지를 위한 노력, 의료 및 복지 산업의 혁신 등 다양한 과제를 해결할 필요가 있고 이는 각종 기득권과 맞서면서 사회적 혁신으로서 성공해야 할 필요성도 있다. 물론, 이러한 혁신에는 일정한 기간과 국민적 합의도 필요하다. 일본의 경우 이러한 혁신 노력이 인구고령화 속도를 따라가지 못해 어려움을 겪었다.

한일 고령화·재정 문제 비교
일본에 비해 우리나라의 인구 고령화와 그에 따른 재정의 악화는 아직 가시적이지 않다. 하지만 인구 고령화 속도는 세계에서 유례를 찾기 어려울 정도로 매우 빠르며, 국가부채의 증가세도 높기 때문에 결코 안심할 수 없는 상황이다. 또한 복지수준에 대한 국민들의 눈높이가 높아지면서 1인당 제공되는 복지혜택이 늘어날 경우 향후 인구고령화에 따른 재정악화는 더욱 심해질 것이다. 일본은 급격한 인구고령화로 늘어나는 고령자 복지지출을 줄일 수 없었고, 타 부문에 대한 지출(SOC투자, 인건비와 공채비 등과 같은 경상지출) 역시 각 정부 부처와 관련 업계의 기득권으로 고정되면서 재정건전화가 제때 이루어질 수 없었다.

우리나라는 아직 인구 고령화가 본격화되지 않았기 때문에 다른 OECD국가에 비해 고령자 복지지출이 우려할 만한 수준은 아니다. 그러나 추이를 살펴보면 우리나라에서도 고령화가 진행되고 1인당 복지 수준이 증가함에 따라 고령자 복지지출이 꾸준히 늘어나고 있다. 일본과 비교해도 그동안 고령자 복지지출의 GDP 비중이 빠르게 상승해 왔으며, 고령자 복지 확대 요인이 가장 크게 작용하고 있는 것으로 나타나고 있다. 일본과 비교해서 경제성장에 따른 소득의 확대로 이러한 부담을 실감하지 못하게 되는 경향이 있으나 향후 저성장 구조가 정착될 경우 그 부담이 실감될 정도로 확대될 가능성이 있다.

현 제도 수준을 유지하더라도 향후 우리나라는 인구구조의 변화로 연금 등 의무지출의 수요자가 늘어나 자동적인 복지지출 규모의 급증이 예상된다. 하지만 더 큰 문제는 우리나라 역시 일본처럼 고령인구의 비율이 증가하면서 고령층의 정치적 영향력이 확대되고 고령자 복지 혜택 정책이 확대될 수 있다는 점이다. 노인 빈곤문제를 해결하고 최소한의 노후를 보장하기 위한 고령자 복지는 필수적이지만, 복지지출은 한 번 시행하면 줄이기 힘든 경직성 의무지출임을 감안하면 복지수준을 대폭 확대하는 복지정책의 시행은 재정의 경직성을 더욱 심화시킬 수 있다.

저출산·고령화시대에 대응
우리나라 역시 구조적인 변화를 이루어내지 못한다면 일본형의 재정 악화가 우려된다. 따라서 저출산·인구고령화 사회에 사전에 대비하면서 일본이 겪었던 재정악화 요인을 제거하는 노력이 필요할 것이다. 우선, 저출산·고령화 사회에 대비하기 위해서는 기존의 재정지출 확대 추세를 억제할 필요성이 높아질 것이다. 앞으로 생산가능 인구가 감소하여 조세를 부담할 수 있는 인구가 줄어들게 되면 생산가능 인구 1인당 조세 부담의 급상승을 억제하고 사회보장 이외의 지출을 삭감할 수밖에 없을 것이다. 이제까지의 각종 정부 서비스는 인구 증가를 전제로 한 것이기 때문에 이를 생산가능 인구 감소 시대에 맞게 조정할 필요가 있다.

일본과 미국 등을 비교하면 일률적으로 재정지출이나 적자의 상한선을 그어서 지출을 억제하는 거시경제 균형 시스템이 중요하다는 것을 알 수 있다. 현장 주도의 정책 성향이 강한 일본의 경우 보텀업(Bottom up)식으로 올라오는 예산안을 마지막에 종합적으로 조정하는 성향이 강한데, 이러한 방식으로는 혁신에 한계가 있을 수밖에 없다. 오히려 현장의 사정을 모르는 채 거시경제 균형을 추구하는 입장에서 각 부문의 생산성, 고용 효과 등의 데이터를 기준으로 일률적으로 예산을 동결 및 삭감해 각 현장이 제한된 예산에서 효율적으로 사용처를 재분배하도록 해 새로운 창의를 유도하는 방식이 좋을 수 있다.

복지비용 지출과 부담의 국민적 합의
저출산·인구고령화 사회에서는 사회보장 지출이 확대될 수밖에 없다. 그러나 일본의 경우처럼 복지에 대한 부담에 관한 논의가 미진한 채 인구고령화로 자동적으로 사회보장지출 부담이 확대되고 재정적자가 극심해지는 사태는 피해야 할 것이다. 복지 사회의 형태, 복지 수준, 복지비용을 부담하기 위한 새로운 재원 및 증세 방안 등에 관해서 국민적인 합의를 도출하여 체계적으로 인구고령화에 대응할 필요가 있다. 물론, 복지 사회는 재정을 통해서만 이루어지는 것이 아니며, 지역공동체에서의 자원봉사를 전제로 한 상호보조 등 비 금전적인 방법도 보완되어야 할 것이다. 인구고령화 속에서의 복지사회에 대한 비전에 관해서는 고령층의 자율과 사회 참여도 중요한 포인트가 되며, 복지지출이 이러한 자율을 지원하는 방향으로 강화되어야 할 것이다.

일본의 경우 노인시설 등에서 계속 누워서 지내는 초고령층도 많지만 독일은 고령층이라도 보행과 자활을 강조하여 고령자의 건강을 유도하는 경향이 강하다는 차이가 있다. 물론, 일본의 경우도 어떤 지방자치체(이시카와현 나나오시 등)에서는 주민들의 건강 증진 프로그램을 강화하고 고령자들이 자발적으로 모임을 갖도록 유도하면서 고령층에 드는 의료비를 1인당 연간 10만엔 정도 줄이는 데 성공한 사례도 있다. 건강한 고령자를 활용한 다른 고령자의 간호, 영유아 양육 지원 등 고령자의 일자리 및 자원봉사 기회 확대도 고령화 사회의 과제로 인식되고 있다. 이와 같이 고령층의 자율, 지역공동체의 재생 및 강화, 사회보장 지출에 대한 국민부담의 형태와 조합을 저출산·인구고령화 요인을 전제로 하면서 중장기적으로 설계해야 할 것이다. 저출산·인구고령화 시대에 행정의 팽창 및 낭비를 막고 사회보장 이외의 지출을 억제하며 생산가능 인구 1인당 조세 부담을 늘리는 것만으로는 대응이 부족할 수 있다.

결국 경제성장세를 유지하고 1인당 소득을 늘려야 각종 조세 및 사회보장 부담의 확대를 견딜 수가 있을 것이다. 이를 위해서는 앞으로 경제적 자원이 집중될 수밖에 없는 의료 및 복지 산업 분야의 생산성과 고용의 확대, 국제경쟁력 강화가 필수적인 과제가 될 것이다. 우리나라에서도 의료나 사회복지 등의 산업은 일본처럼 규제와 제약이 심하기 때문에 기업의 자유로운 경쟁과 창의를 통한 성장 및 생산성 향상이 제약되는 어려움이 있는 것은 사실이다. 향후 이러한 제약을 극복하면서 관련 산업을 활성화하고 1인당 생산성을 향상시키고 관련 산업 종사자의 고임금화를 유도할 수 있을 것인지가 관건이 될 것이다.