강원발전연구원 김경남 책임연구원

최근 국내에서 발생한 자연재난현장에는 수십만의 자원봉사자가 수해복구활동에 참여한 것으로 파악되면서 공공부문과 함께 주민이 재난관리활동의 중요한 주체로 인식됐으며, 한편으로 이러한 대규모 주민참여에 의한 수해복구사업은 ①주민의 재난관리 참여의 본질적 역할은 공공부문의 재난관리 능력 부족에 대한 보완으로 역할을 어떻게 확대할 것인가 ②피해지역 내외의 자원봉사자가 응급복구(약7~16일) 기간에 편중되어 지역주민 차원의 선응적 재난관리 활동 미흡 ③피해지역내 시·공간적으로 편중된 복구활동과 피해 지자체의 방문 봉사인력 운용 미숙으로 복구 현장 혼란 가중 ④복구활동을 위한 지식·기술 및 장비의 부족으로 대부분 단순 노력봉사에 치중하는 재난관리 전문성 결여 등 재난관리에 있어 자원봉사자나 주민 참여에 대한 여러 문제점을 인식하는 계기가 되었다.

즉 주민참여에 의한 재난관리 활동은 일상화, 자주화 및 조직화된 민·관공조 체제로 재구성되어야할 필요성이 지적된 것이다. 이러한 문제 해결을 위해 소방방재청은 재난관리의 민관협력을 유도차원에서 각종 사회단체의 결성과 발족을 지원·촉진하여 ‘시민안전봉사자’, ‘시민안전연대’, ‘한국재난안전네트워크’ 등 많은 재난관련 민간조직이 결성됐다.

또한 현장중심의 재난관리를 실현하기 위해 재난현장인 지역사회를 공간적 범위로 하는 ‘지역자율방재단(이하 방재단)1)’이 지난해에 162개의 시·군에서 결성·운영돼고 있다. 하지만 형식적인 조직구성, 예산부족, 교육·훈련 부재로 인한 비전문성과 참여의식 부재 등으로 이 또한 운영에 어려움을 겪고 있다.

즉 재난관리 활동에 참여하는 조직·단체 및 개인에 내재된 문제점을 파악하고 개선하지 않는 한 외재적 시스템이 개선된다고 하더라도 큰 효과를 보기 어려울 것으로 판단된다. 따라서 본지에는 주민참여의 지적에 대한 대책으로서 재난관리 주민조직이 안고 있는 내·외재적 문제를 함께 파악하고 그 개선방안을 제시하고자 한다.

선행연구 검토, ‘주민 참여형’ 방재시스템 마련이 과제
재난관리에 있어서 주민조직의 활성화를 위해서는 재난·재해와 관련한 여러 기관 및 전문가들 사이에서 앞서 진행된 다양한 연구들을 검토해보는 것이 필요하다. 소방방재청은 2005년에 ‘방재 및 재난관리행정에 관한 국민의식조사’ 연구를 추진, 거주지 인근의 발생 가능한 재해유형·예상되는 규모·피난장소 인지 및 확보 여부·국민들의 재난 대비 수준과 잘못 인식하고 있는 사항·예방훈련 및 교육 참가 여부·자원봉사 활동 참여 여부 등 대부분 대응적 방재활동에 대한 조사를 벌였다.

그 결과 ‘방재활동 숙련화’ 부분에 대한 참조는 가능하나 조직화 및 일상화 정도를 파악하기에는 다소 미흡함을 보였다. 또한 이보다 앞서 진행한 ‘지역자율방재기능 강화를 위한 주민참여 활성화 방안 연구’에서는 자율봉사활동이 시간적·경제적 여유가 있는 대학생, 주부 등 비전문적인 소수계층을 중심으로 복지시설 중심의 시혜적 일손 돕기, 노동력 제공 등의 한계성을 가진 것으로 파악되어 주민 차원의 방재활동 활성화의 제한요인이 되는 것으로 나타났다.

서울시정개발원은 1994년 ‘서울시 위기관리체계구축에 관한 연구Ⅰ’을 통해 위기발생시 민간분야와의 장비조달 협약체결, 지속적 민관상호학습을 통한 의사소통, 민방위교육을 생활민방위 개념으로 개편하여 시민의 참여와 관심고취의 수단으로 활용하는 방안을 제안하고 있다. 위기관리 문제를 지자체 차원에서 연구한 것으로는 효시에 가까운 성과물로서 오늘날 서울시 재난방재체제의 토대를 마련한 것으로 평가되고 있다.

한국언론연구원에서는 ‘일본의 위기대응체제와 행위에 관한 연구’를 통해 1994년 일본 ‘한신·아와지 대지진’시에 주민자주 방재활동이 이루어진 지역은 피해가 적었던 것으로 나타나 지역자율방재 활동이 주목받으면서 지역주민자율방재활동 조직 확대 및 지역방재네트워크 질적 향상의 결과를 낳았다고 설명했다.

특히 이 연구 보고서는 재난 발생시 주민대다수의 인식이었던 ‘나 위주의 피난 우선’에서 ‘나 스스로가 타인에게 구조의 손길을 제공하는 차원’으로 의식 전환이 이뤄졌으며, 이러한 개인간 노력은 지역내 기업과의 협력관계 형성을 유도하여 지역별 자율방재의 중요성과 질적 개선으로 이어졌다고 말하고 있다.

이러한 재난관리 관련 주민조직 및 자원봉사 활성화에 대한 연구는 이상팔 ‘위기관리체제의 지능적 실패에 의한 학습효과 분석; 삼풍백화점 사고 전·후의 제도변화를 중심으로’, 이호동 ‘일본의 재난관리 네트워크와 정책적 함의’, ‘자원봉사매니지먼트 연구’ 등 관련 전문가들의 선행 연구를 통해서도 확인해 볼 수 있다.

이처럼 다양한 연구들을 정리해보면, 사전적 재난관리를 위한 교육·훈련에 있어 쌍방향적 재난관리 커뮤니케이션과 네트워크 조직이 운영되어야 하며, 주민 참여형 방재시스템의 기본 요건인 조직화·일상화 문제에 대한 현황 파악과 이에 대한 방안 마련이 중요한 과제임을 알 수 있다.

지역자율방재단(강원 삼척시)을 통해 알아본 방재활동 실태 및 인식 분석
지역재난관리활동이 활발해지기 위해서는 먼저 활동기반이 지역이면서 주민이 주도하는 자주적, 자율적인 중심조직이 구성되어야 한다. 중심조직이 구성된 이후에는 중심조직의 재난관리역량 강화와 함께 지역사회 내외의 주민조직과의 네트워킹(연대)과 협동의 여건을 조성해야한다.

이를 위한 실태 및 문제점을 파악하기 위해 비상연락체계 구성이 우수하고 강원도의 인구사회학적 특성을 잘 반영하는 삼척시 지역자율방재단을 사례연구 대상조직으로 선정, 방재단 구성과 운영의 내외재적 문제·방재단 참여 주민의 방재활동 인식 실태·지역자율방재단 인식실태 등을 조사했으며 주민과 방재단장 그리고 행정의 시각으로 실태를 분석했다.

(1)주민(지역자율방재단원)의 시각
지역자율방재단은 지역 내 모든 주민의 참여가 가능하므로 읍면동 방재단에는 개인 또는 다른 조직원으로서 참여가 되었으며, 조직구성(2006년 10월) 년차가 낮아 현재는 이타주의에 대한 이해와 의식이 있는 주민 위주로 조직이 구성된 것으로 보여 진다. 주민들의 인식 및 실태에 대한 분석 결과는 다음과 같다.

삼척시 지역자율방재단원들의 주관적 소득수준은 ‘중’정도로 거주형태는 농촌형과 도시형이 다소 높았고 생업형태별 응답분포는 비직장인이 높은 것으로 나타나 향후 도농통합형 지자체의 읍면동 방재단 구성에 있어 직장인 참여도 제고 방안 강구가 필요할 것으로 판단된다.

연령분포는 40대와 50대의 참여 비율이 타 연령대에 비해 높았으며 거주기간도 10년 이상 30년 이하가 두드러졌다. 방재단 구성의 효율화를 위한 재난관리활동과 관련 재해경험·경험 등에 대해서는 응답자의 63%가 피해경험이 있다고 대답해 2002년 이후 해당지역에서 발생한 2~3회의 풍수해(태풍 ‘루사’와 ‘매미’) 경험자가 포함된 것으로 추정됐으며, 주민단체 중 봉사기능 단체에 참여하는 비율은 71%로 나타나 재해경험이나 봉사경험 등은 일종의 학습효과로 작용하여 방재단가입시 주요 동기 및 방재단 활동에 대한 이해를 돕고 있는 것으로 파악된다.

주민들의 방재단 참여에 있어 일부 단원은 방재단의 조직 및 활동 취지에 대한 충분한 안내 없이 주변의 권유로 가입한 경우가 있긴 하지만 방재단의 필요성에 대해서는 응답자의 99%가 공감하고 있으며 방재활동 필요성에 대한 인식도 방재단 가입 이전부터 갖고 있는 것으로 드러났다.

또한 피해 규모의 저감과 대응 및 복구 단계를 규율하는 예방 및 준비단계에서의 활동 보다는 기존의 주민재난관리활동에 의한 학습효과로 응급복구단계의 참여가 72%로 나타나 기존의 대응적 재난관리에서 선응적 재난관리로 주민방재활동의 주 활동내용 이전을 위한 인식전환 노력이 필요한 것으로 보여 진다.

지역자율방재단 활동에 따른 금전적 보상문제에 있어 보상필요 유무에 대해서는 거의 동일한 비율로 나타났으나 대부분의 지원사항으로 기본 장비와 최소경비만을 요구하고 있으며, 응답자의 14%는 어떠한 지원도 요구하지 않는 것으로 나타나 해당 단원들에게 있어서는 자율적 방재활동에 대한 이해도가 높은 것으로 판단된다.

일일수당(활동비) 지급요청도 1/3정도가 원하고 있는데 이는 유사한 조직인 의용소방대(일일 활동비 지급함)에 의한 영향인 것으로 추정되고 있다. 특히 현재의 방재단 활성화 정도, 비활성화 원인 및 향후 방재단의 지역 정착 가능성에 대하여 주민들의 인식은 <표 1>과 같다.

설문에 참여한 주민들의 약 68%가 방재단 상태에 대해서 활성화되어 있지 못한 것으로 인식하고 있으며 이는 방재단의 운영이 대부분의 관변단체가 겪고 있는 상황과 비슷한 것으로 나타나 장기적 측면의 활성화 대책이 시급한 것으로 판단된다. 또한 방재단의 정착 가능성이 약 73%로 상대적으로 높게 나온 것은 주민들이 잦은 재해로 인한 학습효과로 방재단의 필요성에 크게 공감한 것으로 보인다.

주민들은 방재단원으로서의 본인 역량 발휘 가능성을 94%로 보고 있으며 <표 2>에서 보듯이 본인의 경험, 지식, 기능을 이용한 참여의 여지가 높다고 이해하고 있는 것으로 나타났다. 그러나 실제 역량 발휘 여건은 단원들과의 교류부족, 부적절 임무부여 등에 의해 매우 곤란함을 겪고 있는 것으로 파악된다.

따라서 주민간의 교류활성화를 위한 지역 커뮤니티 활성화가 필요하며 또한 조직 구성에 있어 기계적 구분보다는 방재단 리더와 신규 방재단원간의 논의에 의한 임무부여 및 적합한 임무 개발이 필요함을 추측할 수 있다. 이러한 교류부족, 지식부족, 기술부족의 문제점을 해소할 방안으로서 교육, 훈련 프로그램이 개설되었을 경우의 참가 의향을 질문한 결과 약 96%가 참가 의향이 있는 것으로 나타나 교육, 훈련 프로그램 개발이 무엇보다 시급한 것으로 판단된다.

(2) 방재단장의 시각
삼척시 읍면동 방재단장 및 방재협회 회원을 대상으로 지역방재 리더들의 생각은 다음과 같다. 방재단장 취임 경위는 대부분 추대와 지명에 의한 것으로, ‘공공의 안전 확보와 사회참여 목적’으로 방재단장에 취임한 것으로 나타났다. 현재까지의 방재활동 규모로서는 회의 및 훈련실적이 미미하며 그나마 실시했던 일정도 대부분 시청에서 주최한 회의인 것으로 드러났다.

특히 방재단 결성 이후 회의, 훈련 및 교류의 기회가 매우 적어 실제 방재단장으로서의 역할에 회의를 느끼고 있는데 이는 주민들과 마찬가지로 교육, 훈련 및 교류기회 확대의 시급함을 보여주는 동일한 인식이라고 판단된다. 또한 방재단장들은 지역내 지리와 지형적 상황에 대한 인식은 매우 높았으나 재해발생시 방재단원들의 도움을 필요로 하는 대상이 되는 주민들에 대한 현황파악은 미흡한 것으로 나타났다.

특히 도심지역의 경우 거주 인구규모에 따라 이러한 대상자 파악이 더욱 시급할 것으로 예측된다. 방재단 활동 내용과 목표에 대한 일반주민과의 교류 상황에 대해서는 대부분 교류 수단과 기회를 갖지 못하는 것으로 나타나 정기적 교류수단 확보가 필요한 수준이다. 또한 방재단장들은 소속단원의 재난관리 활동역량은 대체적으로 낮은 것으로 인식하고 있어 교육, 훈련을 통한 역량 제고가 필요하다고 보고 있다.

방재단 구성과정에서 다른지자체에서 발생한 기존조직과의 갈등 및 단원과의 갈등현상은 상대적으로 낮은것으로 나타나 ‘조직간 갈등’ 문제는 방재단 구성 방식, 즉 구성초기 간사역할을 하는 단체의 선정 방식에 따른 현상으로 판단된다.

방재단장 입장에서 보는 지역자율방재단의 활성화 방안은 교육훈련 프로그램 운영, 방재단 관련 홍보강화, 지자체장의 관심과 격려 등으로, 이외에도 일반주민과의 연계성 강화와 활동 인센티브 부여도 기타 의견으로 포함하고 있다. 단장업무 추진여건으로서의 방재단내 우호적 소그룹이 존재하지 않으며 주민 호응정도는 낮은 편인 것으로 나타나 향후 방재단장 임무수행에 어려움이 예상된다.

방재활동 필요성은 대다수 인식
자율적 재난관리 대비는 미흡
효율적인 지역재난관리를 위해 실시한 이번 사례연구의 대상이었던 삼척시 주민의 상당수는 최근 수년간 발생한 대규모 수해로 인해 자신들이 거주하고 있는 지역사회의 위험성을 재인식하는 기회, 즉 학습효과의 기회를 가졌다는 것을 알 수 있었다.

특히 방재단 가입이전에 주민의 자주적 방재활동의 필요성을 인식하고 공감했다는 사실로 미루어 봤을 때 ‘자신의 안전은 일차적으로 자신에게 달려있다’라고 인식하고 있다고 판단된다. 그러나 이러한 재해에 대한 이성적 인식에도 불구하고 아직도 자주적·자율적 재난관리 대비에는 매우 미흡한 것으로 나타났다.

	1 안산시 지역자율방재단 발대식 모습  2 소방방재청에서 주최한 지역자율방재단 연찬회 현장

활동내용에 있어 상시적 활동 즉, 경감과 재난억제를 위한 예방과 준비단계의 참여 빈도수가 상대적으로 낮았다는 점에서다. 재난 발생 때 마다 재난현장의 자원봉사자 활동이 매스미디어에 의해 방송되면서 재해 대응적 활동이 지역재난관리활동으로 인식된 것에 기인한다고 판단된다.

그러나 재난관리 개념을 근거로 할 때 복구보다는 예방의 기능적 효과가 더 크다는 것이 일반적이므로 주민주체의 지역재난관리는 무엇보다도 예방과 준비로 대표되는 선응적 재난관리가 요체가 되어야 할 것이다. 또한 참여에 있어 금전적 지원부분에 대한 지원 요청이 높았다는 것도 주목해야 한다. 이는 방재활동 필요성와 방재단 참여동기인 ‘지역의 사회안전’과 모순되는 사항이다.

즉, 성숙된 사회의 시민에게 요구되는 ‘책무’와 관련하면 지역사회 주민의 의식이 아직은 충분하지 못하다는 것을 의미한다. 방재단장 측 입장은 위의 문제점들 이외에도 두 가지 문제를 더 포함하고 있다. 방재리더 역할을 위한 여건 조성을 위해 방재단 주관의 행사에 자치단체장과 의회의장의 참여가 필수적이어야 한다는 것과 방재단 활동에 대한 홍보강화가 필요하다는 지적이다.

이는 아직 읍면동 방재단장의 위상이 조직을 대표하여 방재활동을 추진해 나가기에는 역부족이므로 초기단계에서 행정의 제도적 지원을 희망하는 것으로 판단된다. 행정적인 측면에서 볼 때 수직적 업무처리 의무에 의해 각 지역별로 방재단을 구성하고 있으나 실제 방재단 운영에 필요한 소프트웨어적 측면의 고민기회를 충분히 갖지 못한 것으로 판단된다.

재난의 지역성과 마찬가지로 방재단의 지역성을 고려할 때 소방방재청의 단순 기본적인 지침만으로는 방재단의 성공적 지역사회 정착을 기대할 수 없다. 주민들은 방재단 가입당시 본인이 기여할 수 있는 역할이 많을 것으로 기대했으나 실제는 그렇지 못했으며, 재난관리활동에 참여하려 해도 언제, 어디서, 어떻게, 무엇을 시작해야 하는지 알 수 없다는 것이다. 재난관리라는 임무의 특성은 양과 질에 있어서 다른 어떤 분야보다도 다양한 임무와 기능을 요구한다.

그럼에도 불구하고 방재단 개개인의 지식과 경험이 충분히 발휘되지 못하고 있는 실정이다. 이것은 방재단 구성시 단원에 대한 임무부여가 기계적이고 매우 경직되어 이루어졌다는 것을 의미하며, 특히 소방방재청의 표준 구성(안)의 임무가 지나치게 개략적으로 구분되어 있다고 볼 수 있다. 또한 소방방재청의 운영방침에 방재단의 구성과 운영에 대한 구체적인 비전(vision)이 제시되어야 한다.

주민주도적 방재활동 위해 전문가 육성 및 지자체 지원 활성화 돼야

	한 지자체에서 지역자율방재단의 효율적인 운영 및 교육을 위한 회의를 진행하고 있다

본 연구에서 나타난 문제점 중 대표적인 사항들에 대한 대안을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 대응적 주민방재 재난관리활동을 선응적 재난관리활동으로의 전환과 재난관리활동 참여에 따른 금전적 기대에 대한 문제점을 해소하기 위해서는 방재단을 지원하는 시군의 재난관리 부서의 적극적 역할이 기대된다.

둘째, 방재단 참여 이후 활동 여건의 부족에 대해서도 방재단 운영이 주민주도적으로 이루어지도록 하기 위해서는 주민 재난관리 활동 매뉴얼과 지침의 준비가 필요하다고 판단된다. 셋째, 주민 설문조사와 방재단장 인터뷰에 따르면 방재단의 활성화를 위해서는 주민간 및 단원간 교류가 시급한 것으로 나타나고 있다. 이에 대한 대안으로서는 지자체장이 참여하는 방재단 관련 연찬회와 교류회의 활성화가 필요하다.

넷째, 방재리더의 육성이다. 방재단에 재난관리에 경험이 있는 주민이 부족하거나 조직을 운영하는 경험이 부족하여 조직구성은 물론이고 운영단게에서도 어려움을 겪는 방재단이 다수 있으므로 이를 개선하기 위해서 적절한 자질과 준비태세가 갖추어진 단원을 대상으로 방재리더를 육성하고 이들에게 맞춤형 교육, 학습과정을 제공한다면 이들이 방재단 활성화의 밑바탕이 될 것이다.

이를 위해서 지자체의 공공시설을 이용한 방재강좌와 연수회의 개최가 필요하다. 이상과 같은 활성화 방안은 방재단 뿐만아니라 다른 주민조직에서도 대동소이하게 요구되고 있으므로 타 분야의 활성화 방안을 토대로 각 지역별 방재단 실정에 적합한 대책들을 강구하고 실천함으로써 방재단 활성화를 기대할 수 있다.

주1) 지역자율방재단의 구성과 운영의 근거: 자연재해대책법([(타)일부개정 2007.7.23 법률 제8541호]); 제66조(지역자율방재단의 구성 등)에 근거함.
① 시장·군수·구청장은 지역의 자율적인 방재기능을 강화하기 위하여 지역주민, 봉사단체, 방재관련업체, 전문가 등으로 지역자율방재단을 구성·운영할 수 있다.
② 중앙본부장 및 지역본부장은 지역자율방재단의 활성화를 위하여 예산 등을 지원할 수 있으며, 시장·군수·구청장은 지역자율방재단 구성원의 재해예방·대응·복구활동 등 기여도에 따라 복구사업에 우선 참여하게 하는 등 필요한 사항을 지원할 수 있다.
③ 지역자율방재단의 구성·운영 및 지원 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.