재난이 발생할 경우, 그 피해를 가늠하게 하는 것이 초동 대응이다. 신속한 대응은 피해규모를 줄이지만 반대로 애매한 대책으로 우왕좌왕하게 되면 막대한 피해의 고통을 피할 수 없게 된다. 이처럼 재난관리의 핵심인 초동 대응이 최근 들어 발생하고 있는 각종 재난 상황에 있어 미흡함을 보이며 피해를 키워 그 한계를 드러내고 있다며 말들이 많다.

지난해 12월 태안에서의 허베이 스피리트호 기름 유출 사고로 인해 태안지역 주민이 큰 피해를 겪으면서 국민들과 함께 아파하며 그 고통은 지금까지 지속되고 있다. 이러한 대형 재난이 발생한지 얼마 되지 않아 우리나라 국보 1호인 ‘숭례문’이 ‘방화’라는 어처구니없는 이유로 그 대부분이 한줌의 재로 변해버렸다. 이것만이 아니다.

고병원성 AI가 전북 김제에서 올해 처음으로 발견되기 시작, 현재는 서울 도심에까지 급속도로 잇따라 퍼지면서 국민들의 불안은 더욱 가중됐다. 문제는 이러한 재난이 발생할 때마다 제대로 된 대응 부족으로 피해규모가 매우 커져 복구작업이나 보상에 있어 정부 및 피해지역 주민들 모두가 어려움을 겪고 있다는 것이다. 전문가들은 미흡한 초동 대응을 피해규모 증가의 원인으로 꼽으며 우리나라가 계속적인 초동 대응의 한계를 들어내고 있다고 말하고 있다.

태안 ‘검은 바다’, 상황 오판이 빚은 참사

	기름 유출 사고 당시, 당국의 기름 확산시간 오판으로 인해 어마어마한 양의 기름이 제대로된 초기 대응책을 진행할 새도 없이 속수무책으로 태안지역 해안가를 점령했다.

충남 태안 앞바다에서 일어난 사상 최악의 해양오염 사고는 초동 대응의 미숙으로 인해 피해가 눈덩이처럼 불어난 대표적인 사례였다. 환경부에 따르면 태안의 해양 생태계는 50~80%가 파괴됐다. 당시 피해가 이토록 커진 것은 사고 직후 당국의 사고 상황의 잘못된 예측이 가장 큰 이유로 이는 기름오염의 기하급수적인 확산으로 이어졌다. 체계적이지 못한 방제활동 지휘도 원인으로 지적되고 있다.

초동대응만 확실하게 이행했더라도 그와 같은 피해는 일어나지 않았다는 것이다. 특히 부족한 방제수단은 당국에서 목소리 높여 자랑하던 최신 방제선보다 부직포 하나가 더욱 요긴하게 쓰일 수밖에 없었던 이유와 무관하지 않다. 당시 2차 피해실태조사에 참여했던 녹색연합 관계자는 “현장실태조사 결과, 초동조치 미흡으로 인한 현상과 문제점들이 속속 나타났다.

사고가 발생 한 후 연락체계가 제대로 가동되지 않아 피해지역의 일부 주민들은 사고발생 후 이틀이나 지나서야 본인들이 직업 확인하는 경우도 발생했다”며 해안가 최상부까지 피해가 확대 됐었던데 대해 해안 방제 초기 대응 부실을 언급했다. 현재 주민과 자원봉사자들의 꾸준한 노력으로 외관상 옛 모습을 되찾아가고는 있지만, 이미 파괴돼버린 생태계와 바닷물 속 및 모래·자갈 밑에 스며든 잔존 기름의 위협 그리고 막대한 피해로 인한 생계 걱정 등은 여전히 주민들을 괴롭히고 있는 실정이다.

‘수박 겉 핥기’ 식 화재 진압도 한 몫

	기름제거 활동 후 남겨진 방제용품들.

지난 2월 10일, 우리는 600년 역사를 지닌 숭례문을 화재사고로 잃었다. 현재 복원공사가 진행중이지만 더 이상 무너지기 전의 숭례문을 볼 수 없다는 것에 국민들은 가슴 아플 따름이다. ‘방화’라는 어처구니없는 이유로 발생한 이번 화재사고는 그러나 미흡한 초동 대처와 판단 미숙으로 인해 피해를 키워, 결국 국보 1호의 소실이라는 국가적 재앙을 불러왔다.

당시 사고현장에 있었던 소방 관계자는 “소방당국과 문화재청이 진화작업에 대한 엇갈린 의견으로 출동한 소방대원들이 진화에 적극적으로 나섰어야 할 시기를 놓쳤다”고 지적했다. 화재 진압을 위한 어쩔 수 없는 문화재 훼손 상황을 두고 소방방재청과 문화재청이 의견 일치를 하지 못한 것. 이 관계자는 “숭례문 적심 안쪽 상황 확인이 불가능해 초기 대응에 실패했다”면서 “더욱이 위급상황일지라도 문화재 훼손을 임의로 결정할 수 없어 문화재청의 승인을 받는데 까지 많은 시간이 걸렸다”고 밝혔다.

여기에 일시적으로 불길이 잦아든 것을 보고 더 이상 불길 확산이 없을 것으로 성급하게 판단한 것도 피해규모를 키웠다. 이러한 방재당국 측의 해명에 국민들은 “불길이 잡혔을 때 확실하게 정리해 2차 피해가 없도록 했어야 했다. 그와 같은 위급 상황에 문화재 훼손 여부를 두고 고민한 것이 더 이해할 수 없다”며 “화재 초기에 대응만 적절히 잘 했더라면 붕괴까지 가지는 않았을 것”이라고 목소리를 높이며 숭례문 붕괴를 안타까워했다.

	사진1,2 숭례문 화재사고는 진압과정의 성급한 판단과 관계당국간의 이견으로 피해를 더욱 키웠다. 물뿌리기에만 급급해 화재 원인의 신속한 파악이 늦어질 수 밖에 없었던 초동 대응 '미흡'의 결과였다.

안이한 AI 대응이 전국적 확신 키워
방재당국의 체계적이지 못한 초동 대응은 최근 수도권으로까지 확대된 AI(조류인플루엔자) 발생으로 심각성을 여실히 드러내고 있다. 지난 4월 초 전북 김제에서 발생한 AI가 한달 여 만에 전국으로 확산된 것이다. 더욱이 이달 들어서 발생한 지역은 인체감염 우려가 있는 고병원성으로 확인되고 있어 국민들의 불안을 떨쳐버리기 힘들다. 그런데다 발생 지역 내 가금류 殺처분에 참여했던 한 장병이 고열 등 AI 의심 증세를 보여 인체 감염 우려까지 겹치면서 공포심은 더해졌다.

다행히 장병은 검사결과 세균성 폐렴인 것으로 최종 판정 났다. 더욱 심각한 문제점은 이와 같은 초동 방역 실패가 처음이 아니라는 점이다. 사실 이미 두 차례나 AI로 인해 진땀을 흘렸던 경험이 있다. 그렇기 때문에 이번 AI 발생 및 확대는 그간의 경험과 방역대책이 무색할 만큼 미흡했던 초기 대응이 가장 큰 원인이라고 지적되고 있다. AI의 공기 전염 가능성도 있는 만큼, 첫 의심사례가 신고 되자마자 고병원성 여부를 떠나 가금류 이동을 제한하는 등 본격 방역제체에 돌입 했어야 했다.

	사진1,2 AI 의심사례가 신고됐음에도 불구하고, 차량 방역 및 가금류 이동제한 등 초기에 진행됐어야 할 조치들이 고병원성 확인 이후에 진행된 점에 대해 당국의 안이한 대응이라 지적받았다.

설령 고병원성 음성 반응이 나왔다 하더라도 이러한 예방적 방역체계는 피해 확산을 최소활 할 수 있는 최고의 선택이었을 것이다. 하지만 방역당국은 고병원성이 확인 될 때까지 본격적인 움직임을 보이지 않았고, 확인 된 이후 이동제한 조치도 오리를 빼돌리고 발생지역 시·도를 넘나드는 유통업자들 앞에서는 무용지물이었다. 결국 당국의 안이한 대응으로 금이 가버린 방역체제는 현재 제주도를 제외한 거의 전국적 AI 확산이라는 결과를 낳고야 말았다.

‘늑장대응’ ‘탁상행정’ 등 고질병 만연
우연적이든 의도적이든 발생하는 재난에 대해 미연적인 초기 대응은 피해규모 증가와 직결 될 수밖에 없다. 재난 발생 초기에 진행되는 신속한 판단 및 조치는 전체 피해의 50% 이상을 감소시킬 수 있다고 전문가들은 초동 대응의 중요성을 꼬집어 말하고 있다. 물론 관련 당국의 입장에서는, 초동 대응에 대해 비록 결과적인 입장에서 보면 어느정도 피해를 입었지만 그것이 각 재난 현장에서의 최선의 대응 및 복구책이었다고 강변할 수 있다.

	AI 발생지역 내외를 유유히 넘나드는 관련업자에게 미적지근한 초동 대처는 아무런 소용이 없었다.

하지만 문제의 핵심은 다른데 있다. 일선에서 구축하고 시행되고 있는 방재대책들이 실제 재난이 발생했을 당시 거의 무용지물이 되고 있고, 마땅한 차선의 대책도 없이 속수무책인 상황들이 많다는 점이다. 허베이 스피리트호 기름 유출 사고의 경우, 태안지역 대부분이 ‘검은바다’로 순식간에 변해버린 결정적 계기는 원유의 해안가 유입 시간의 오판이었다.

당시 해경은 사고 발생 직후 사고지점이 육지에서 8km 정도 떨어져 있었고 바람 또한 바다쪽을 향해 불고 있어 원유의 해안 유입이 많지 않을 것이라고 예측, 빠르면 24간에서 늦어도 36간 이후에나 해안으로 흘러들어올 것이라 밝혔지만 기름띠는 13시간 만에 태안 일대를 덮쳐버렸다. 약간의 시간적 여유가 있다고 생각한 당국의 발표와 한참이나 어긋나버린 것이다.

숭례문 화재사고도 마찬가지다. 화재 진압에 나선지 얼마 지나지 않아 눈에 보이는 불을 끈 것을 불길을 잡은 것으로 판단했고, 발화지점 및 화재원인 파악을 위해 피어오르는 연기를 수습하는데 급급했다. 하지만 얼마 후 숭례문 내부에서 잔불들이 곳곳에 번지기 시작하면서 불길은 걷잡을 수 없이 커져갔다. 화재 진압 4시간여 동안 물 뿌리기에 정신을 쏟고, 추가 화재 방지를 위해 문화재청에 문화재 해체승인을 받고 현판 일부를 제거 했지만 결과는 2층 누각의 소실이었다.

뿐만 아니라 전국 곳곳에 급속도로 확산되고 있는 AI 발생에 대해 방역 당국은 철새 등이 원인으로 불가항력적인 부분이 있다고 강조하고 있지만, 첫 발생부터 현재까지의 확산 과정을 되짚어 보면 허술했던 통제 조치로 인해 AI 발생 지역 닭·오리들이 다른 지역으로 반출되고 감염 가금류를 몰래 시장에 내다 파는 등 허술했던 초반 방역대책이 문제였음을 알 수 있다. 재난에 대응하는 정부의 태도에 ‘늑장 대응’, ‘탁상 행정’이라며 질타하는 이유가 바로 여기에 있다.

총체적 안전불감증에 사로잡힌 초동 대응
이러한 대형 재난들이 발생할 때마다 방재당국의 대응체계는 매번 그 한계를 드러내고 있다. 규모 및 피해를 예측하기 힘든 자연재해 앞에서는 완벽한 대응은 있을 수 없다. 최소한의 피해를 위한 대책이 최우선인 것이다. 하지만 완전한 불가항력의 재난이 아닌 경우라면 이야기는 달라진다. 충분히 막을 수 있는 피해가 커진 것이라면 이는 당연히 ‘인재’가 되며 관계 당국의 대응책을 의심할 수밖에 없는 것이다.

이렇게 재난에 대한 초기 대응이 한계를 가질 수밖에 없는 이유에는 사회 전반적으로 자리잡은 안전불감증이 전제하고 있다. 황사·호우·태풍·폭설 등 자연재해를 매년 경험하고도 또 자연스레 잊어버리게 되는 것이 지금 우리의 현재 모습이다. 한순간의 잘못이 얼마나 많은 것을 앗아가는지 화재·질병·안전사고 등 ‘인재’를 통해 경험했음에도 불구하고, 여전히 이 같은 재난들은 매년 반복되고 있다. ‘설마 나는 피해 입지 않겠지’라는 생각이 안전불감증으로 이어지는 것이다.

이는 국민들을 비롯해 정치권이나 관계 당국도 마찬가지. 재난·재해에 대한 기본적인 안전 예방 의식이 제대로 잡혀있지 않아, 재난이 발생하게 되면 ‘급한 불부터 끄자’는 생각으로 대책을 세우고 결과적으로 미흡한 대응으로 낙인찍혀버리게 된다.

안전의식을 제고하고 발생할 수 있는 재난에 대해 매년 정기적으로 각종 재난대비 및 상황 훈련들을 실시하고 있지만, 정작 실제 상황에서는 훈련에서 미처 다루지 못한 예측불허의 상황들로 사고를 진압하는데 어려움을 겪기도 한다. 이 때문에 일부에서는 재난 훈련에 대해 상황의 심각성을 전제하지 않은 형식적이고 표면적인 전시형태라 비난하며 안전불감증의 또 다른 모습이라고 주장하고 있다.

재난현장 최일선 ‘지자체’ 열악
초동 대응의 핵심 중 하나는 지자체의 능력이다. 대개 재난이 발생하게 되면 당초 예상과는 다른 여러 위험요소가 뒤섞여 피해를 가중시키게 되는데, 이때는 지자체에서 우선적으로 실시하는 대책이 매우 중요하다. 박동균 대구한의대 경찰행정학과 교수는 “재난관리에 있어 지자체가 중요한 이유는 재난 발생 시 재난현장의 최일선에 위치해 있고 지역주민의 생명과 재산을 보호해야 할 책무가 있기 때문”이라며 지자체의 초동 대응의 중요성을 강조했다.

	매년 각종 재난 대비를 위한 훈련들을 실시하고 있지만, 일부는 실제 상황에 대한 위급성이 고려되지 않은 형식적인 훈련에 불과하다고 지적 받는다.

하지만 실제 지자체의 재난관리 상황은 아직도 매우 열악한 실정으로 상황 모니터링과 제반 조치를 위한 재난상황실조차 없는 지자체가 전국 234개 중 50여개에 달한다. 인하대 김계현 교수는 “지자체내에서 제반 물자의 동원 등 총괄조정이 쉽지 않으며, 집계나 보고 위주의 상황관리시스템은 있지만 재난현장지휘나 실시간 피해 집계 등을 위한 부서나 유관기관 간 모바일 정보시스템이 없어 효율적인 대응 능력을 키우는데 한계를 가지고 있다”고 설명한다.

	해양사고의 경우, 신속한 대응으로 피해규모를 상당히 줄일 수 있는 부분이 크게 작용한다.

재난상황 대비 표준행동메뉴얼이 없는 것도 피해를 가중 시키는 요인이다. 이렇게 현실적인 제약이 있다 보니 일부 재난관리 공무원들은 재난 초동대처로 주민의 피해를 최소화 해야한다는 기본적인 마인드조차 부재인 상황도 생겨나고 있다. 재난 발생 시에 관련 공무원들이 관광 또는 골프 등을 즐겨 논란이 됐던 몇몇의 경우 등이 그것이다. 재난 발생 현장에서 적절한 초기 대응으로 더 이상의 피해를 막고 효율적인 복구를 진행해야하는 지자체의 열악한 지금의 상황은 효과적인 초동 대책을 시행하고 마련하는데 한계를 가지게 하는 또 다른 문제로 부각되고 있다.

국민 불신 잠재울 수 있을까
지난 3월 정부는 재난·안전관리 대책을 내놨다. 화재 등 재난대응시스템 재정비, 자치단체 재난관리역량 강화, 재난 사후복구에서 예방적 재난관리 체계로 전환, 재난에 대한 과학적·객관적 사후 분석체계 확립, 국민 안전의식 제고 등 효율적인 재난관리를 위한 방안들로 건설공사현장·대형화재 및 폭발사고·해양사고·산업사고 및 환경오염·문화재 화재 등 재난 유형별 대책이 포함돼 있다. 눈에 띄는 부분은 해양사고 관련 안전 대책과 문화재 화재 안전대책이다.

태안 기름유출사고의 다양한 피해 원인이 바탕이 된 듯, 단일선체 유조선는 2010년까지 퇴출시키고 해양사고 위험도가 높은 선박에 대해서는 상시 점검 체제를 구축하기로 했다. 또한 대형 유조선 입출항로의 안전성 점검 및 개선방안을 오늘 10월까지 마련하고, 2009년까지 대형방제정 1척·다목적 중형 방제정 3척과 유회수기, 오일펜스 등 방제장비를 확보해 방제대응 능력을 강화토록 했다. 더불어 다양한 재난 상황을 고려한 재난대응 방제훈련 및 전문 교육도 실시하기로 했다.

	사진1,2 현재 태안은 사진에서 보이는 '검은 바다'에서 벗어났지만, 그 충격과 잔존 기름의 위협 등으로 여전히 고통받고 있다.

문화재 화재 안전 대책에는 주요 목재문화재에 상주감시인력을 유급으로 배치시키는 사항이 포함되어 있으며, 지난 3월부터는 감지·경보시설 및 소화기·소화전 등 초동진화에 필요한 장비 설치를 시작했다. 특히 문화재의 특성에 따른 맞춤형 방재 매뉴얼 작성으로 실효성 있는 대책마련에 나섰다. 비록 ‘소’를 잃었다 하더라도 더욱 튼튼해진 ‘외양간’에서 같은 실수는 일어나기 쉽지 않을 것이다. 이러한 대책들의 이행이 국민의 커져있는 불신을 잠재울 지는 이제부터 지켜봐야 할 일이다.

과거 재난 경험, 뼈저리게 성찰해야

	재난이 발생할 경우, 발생 지역의 지자체는 초동 대응체계의 핵심이 된다. 지자체에서 재난에 대해 얼마나 발빠른 움직임을 보이는가의 여부에 따라 피해가 늘어나거나 줄어들 수 있기 때문이다. 하지만 전국 수백개의 지자체 중 효율적인 대응체계를 가지고 있지 못한 곳이 상당하다.

재난이 발생하게 되면 상황에 따라 대응한계가 존재하기 마련이다. 특히 자연재해의 경우가 그렇다. 지금도 곳곳에서 위력을 가늠하기 힘든 자연적인 재앙으로 많은 이들이 고통 받고 있다. 때문에 국민들이 요구하는 것은 피해의 최소화이며, 피해 규모를 좌지우지 하는 결정적 역할을 하는 초동 대응은 그래서 중요하다. 적절한 대응은 예상보다 피해규모를 줄일 수 있지만, 반대의 경우에는 막대한 피해로 이어지게 된다.

발 빠른 상황파악과 그에 맞는 대책 마련으로 피해만큼은 줄여야 하는 것이 정부 및 관련 당국의 책무인 것이다. 복잡한 보고체계와 예상위주의 대책으로 미흡한 현 초동 대응 체계에서, 상황에 맞는 신속한 움직임과 관련 기관과의 원활한 협력으로 최대한 빠른 대응을 이룰 수 있게 하는 것이 중요하다. 정부는 그간의 대형 재난들로 뼈저린 실수와 아픔을 경험삼아 ‘늑장대응’, ‘탁상행정’, ‘미흡대응’ 등의 원성이 잦아들 수 있도록 노력해야 한다. 말뿐이 아닌, 직접 국민의 눈으로 볼 수 있고, 귀로 들을 수 있고, 말로 전할 수 있는 제대로 된 초동 대응을 보여야 할 때이다.