|
|
|
|
“재해시, 官중심 운영시스템 개선해야” |
| 민간기관 충분히 활용토록 협력체게 구축 필요 |
|
 |
2008년 07월 10일 (목) 12:57:16 |
성기환 교수
|
 |
|
|
|
|
| |
 |
|
| |
서일대학 사회복지과 성기환 교수
|
|
대규모 재해가 발생한 지방자치단체에는 쌀, 라면 등 많은 재해구호물자가 접수되고 있고 구호물자의 접수와 배부 업무 전반을 재해를 당한 지방자치단체에서 직접 담당하고 있다. 그러나 재해지역 지방자치단체의 경우 긴급한 상황에서 이재민의 피해실태를 신속하게 조사하여 구호비와 위로금을 지급하고 복구계획을 수립하는 등 구호업무를 수행하는 데에도 행정력이 부족한 실정이다.
또한 재해구호물자의 품목과 수량 확인, 상·하차, 배부계획 수립 등 구호물자의 접수 배부 업무에는 많은 인력과 시간이 소요되고 있을 뿐만 아니라 언론매체 등의 집중보도 여부에 따라 지역간 기탁되는 재해구호물자 수량이 크게 달라지고 있다. 때문에 재해구호물자의 지역 간 편중 지원을 해소하고 재해구호물자의 접수 배부 업무에 따른 행정력의 집중을 완화할 수 있는 방안을 마련하는 것이 바람직하다.
이재민들을 상대로 행정력이 부족한 상태에서 과도하게 관 중심으로 운영되는 시스템은 개선되어야 하는 것이다. 피해조사분야부터 시작해서 구호물자 전달에 이르기까지 세부적인 사항에서 민관간의 역할은 새롭게 정립이 되어져야 하고 과감한 민간이양을 통해 민간기관을 충분히 활용할 수 있는 협력체제를 구축해야 한다.
이재민 보호는 ‘복지측면’중요
「재해구호법」에서는 이재민을 재해로 인하여 피해를 입은 자로 규정하고 있으며, 이재민 구호활동에 관해 의·식·주 지원과 보건, 의료서비스 등의 제공을 규정하고 있다. 그러나 실제로는 구호서비스 내용에 따라 또는 서비스를 제공하는 기관에 따라 수급권자 요건이 다르기 때문에 이재민의 개념은 다를 수밖에 없다.
행정안전부 중앙재해대책본부에서 정하고 있는 피해산정기준에 의하면 이재민은 주택의 전파, 유실, 반파로 생활근거를 상실한 세대 및 인원을 말한다. 즉 침수로 인하여 임시 대피한 경우는 이재민에 포함하지 않는다. 이에 반해 적십자사는 단순 침수로 대피 중인 자든 혹은 유가족이든 외국인이든 모두 재난으로 인해 피해를 입은 자는 이재민으로 본다.
정부와 민간영역을 모두 포함하기 때문에 수급권자 요건을 포괄적으로 보고자 한다. 이재민보호를 위해서 고령자와 신체장애자 그리고 유아 등의 재해 약자에 대한 대책 등 복지적인 면이 중요하다. 일본의 경우 누마즈시에서는 이재민구호를 위해 ‘아동취급반’이라는 역할분담도 있으며, 주민들 중의 환자나 노인에 대하여 피난의 유도나 알림도 실시하고 있다.
우리나라도 앞으로 통합적 사회복지서비스 전달체계가 정착이 된다면 재해 약자에 대한 보호가 강화될 것이다. 물리적인 피해에 대한 지원에 급급한 것이 아니라 정신적인 충격을 완화하는 서비스까지 확충되어질 것으로 보고 있다.
민관 통합된 이재민 복지서비스 체계 필요
재난상황에서는 일상적인 재난관리의 특성들과 전통적인 업무나 자원의 분담이 재난을 관리하기 위해 적합하지 않을 수 있다. 다시 말해서 재난은 기관들에게 내부구조의 변화와 책임의 위임을 요구할 수도 있다. 또한 기관의 능력을 초과하여 친숙하지 않은 다른 기관과의 업무나 자원들을 공유해야 하는 상황을 발생시키거나 사용되지 않는 도구나 시설들을 이용하게 된다.
특히 일반 응급상황에 자주 관여하지 않는 기관이나 자원봉사자들의 참여를 유도하는 결과도 가져다 관할구역의 경계를 넘어서므로 여러 기관 간에 중복되는 책임이 있을 수도 있다. 평상시 관련이 없는 기관에 새로운 업무를 배정하거나 이전에 존재하지 않았던 새로운 조직의 구성을 이끌어 내기도 한다. 재난관리를 분석하는데 있어서는 크게 전략과 과정의 두 가지로 나누어 살펴보는 경우가 많다.
전략의 차원에서는 위험과 불확실성에 대한 이론적 논의를 중심으로 재난관리를 예방전략과 복원전략으로 구분한다. 과정의 차원에서는 재난의 발생시점을 중심으로 예방·대비·대응·복구 단계로 나눈다. 그런데 재난관리에서는 다양한 참여 주체들이 존재하며, 이들 간의 조정의 문제가 중요한 쟁점이다. 일반적으로 재난이 발생하면 계층제적 관리에서와 같은 명령과 통제를 확보할 수 없기 때문에 적절한 순간에서의 조정은 계층제적 권위보다도 더욱 중요하다.
즉 효과적인 재난관리는 명령과 통제모델이 아니라 조정 모델이다. 재난으로 인해 생기는 특이한 상황을 극복하기 위해서는 정부뿐 아니라 다양한 민간단체, 개인들이 서로 활동하면서 생기는 불협화음을 조정하여 협력할 수 있는 체계를 마련할 필요가 있다. 그러므로 이재민 복지서비스의 다양한 주체인 시민단체, 기업체, 정부기관 등은 민관간 조정모델에 입각하여 협력체계를 구축할 필요가 있다.
시민단체, ‘한국재난안전네트워크’ 구축 시동
시민단체는 기능영역에 기반을 두고 있는 것과 지역에 기반을 두고 있는 조직으로 구분할 수 있다. 이러한 시민단체의 형성여건 관점에서 정책형성능력과 실천효과를 제고하기 위하여 필수적으로 요구되는 것이 단체간의 협조 및 조정기능이라 할 수 있다. 우리나라도 최근들어 이와 같은 기능을 담당할 협의체 구성에 대한 필요성을 느끼고 있지만 산발적인 시도가 있었을 뿐 통합적인 협력체를 발족하지는 못했다.
그래서 대형재난이 발생할 때마다 통합적인 협력체계가 갖추어지지 않아 비효율적이고 체계적이지 못한 활동이 이루어져 많은 문제점들이 드러났다. 재난 대응은 재난현장의 긴급성과 위험성에 의하여 전문화되고 일원화된 통합관리체제에 의하여 운영되어야 한다. 그러나 조정기능의 미약, 공공조직과의 연결접점과 규칙의 미확보 등 일반적인 형성기반상에 문제점이 있는 것으로 나타나고 있다.
재난발생시에는 현장에 참여하는 다양한 시민단체를 재난통합관리시스템으로 편입시킬 수 있는 대응체제가 이루어지지 않는 데다 재난현장의 긴급성과 위험성에 대처할 수 있는 교육·훈련된 시민단체도 부족하다는 점이 시민단체의 위기상황 대처능력을 어렵게 하는 요인이 되고 있다. 특히 초동체제에 있어 재난환경변화에 적절히 대응하지 못하는 분야와 지역의 사각지대가 날로 증가하고 있는 것이 현실이다.
이러한 관점에서 재난 발생 시 신속한 자체 초동조치, 정보 전달연락, 구조구급, 피난유도, 급수급식 등 구호, 피해자 안정 등의 기능을 수행하기 위해서는 적어도 소방 방재 안전관리 활동이 가능한 다수의 시민으로 구성된 시민단체, 대응력 갖춘 구성원과 장비, 재난 자원봉사자와 단체의 조정·통제장치 등이 필요하다.
또 평상시에는 위기관리시를 대비한 능력과 여건을 구비하기 위해 국내외 안전시민운동의 네트워크 구축 등의 활동을 펼치도록 해야한다. 이같은 기능을 종합적으로 수행하고 아울러 총괄조정기능을 수행할 수 있는 시민단체연합조직 구축이 시급하다. KDSN(Korean Disaster Safety Network)라는 민관산학네트워크 구축이 필요하다.
한국재난안전네트워크는 아직 초창기에 불과하지만 미국의 NVOAD(전국재난자원조직)가 20여년이 걸려 서서히 전국적인 조직으로 자리 잡아 왔듯이 해를 거듭할수록 한국적 상황에 맞는 운영방식의 정립 그리고 기관간의 역할분담과 상호지원체계를 구축함으로서 뉴거버넌스형 민관협력체계의 기틀을 마련하고 민간중심의 지역자율방재체제를 확립하는데 기여할 것으로 기대된다. 또한 한국재난안전네트워크는 정부부문에서 다루기 곤란한 외국인 등 취약계층에 대한 구호활동에 특히 관심을 가져야 한다.
기업, 전경련 중심의 ‘재난 네트워크’ 구성
우리나라는 최근에 전국경제인연합회를 중심으로 ‘재난재해 극복을 위한 경제계 네트워크’를 구성하고 있다. 전국경제인연합회는 2003년 9월30일에 ‘재난재해 극복을 위한 경제계 네트워크 구성 간담회’를 개최하고 기업의 재난구호활동을 적극 지원하기 위한 민간경제계의 네트워크 구성현황과 운영계획을 밝혔다.
기존의 기업사회공헌 조직을 최대한 활용하여 재난재해에 대해 경제계 공동으로 대처하는 한편, 정부재난대책기구·구호관련 비정부기구·자원봉사단 등과 긴밀한 연계시스템을 가지고 보다 체계적이고 효율적인 재난구호활동을 전개키로 했다. ‘재난재해극복 경제계 네트워크’의 주요 활동내용으로는 평상·완화단계, 준비단계, 대응·복구단계, 회복단계 등 각 단계별 행동지침을 수립하는 등 기업 간 정보교류 및 코디네이터의 역할을 충실히 수행하는 방향으로 세분하였다.
향후 주요 활동계획으로는 기업별·업종별 특성을 감안한 기업의 재난·재해대처 실천 매뉴얼을 작성하여 배포하는 한편 긴급구호세트 제작, 온라인상 정보공유를 위한 재난대책 사이트 운영, 재난대책 관리자 교육 세미나 개최 등을 수행하기로 했다. 이는 기업간의 역할분담을 체결함으로써 과잉 중복 지원으로 인한 자원의 낭비를 해소하고 효율적인 자원연계를 기할 수 있다는 점에서 매우 바람직하다.
또한 활동의 표준화를 위한 매뉴얼 제작 그리고 재난정보 공유를 위한 재난대책 사이트 운영 및 정기적인 모임 등은 재난현장에서의 긴밀한 공조체제를 확립해 줄 것이며 관리자들에 대한 교육 세미나 개최 등을 통해 규범의 내재화가 이루어 질 것으로 생각되어진다.
정부, 예방 및 복구단계의 연계성 확보 방향으로 법령 정비
우리나라는 사고와 재난의 유형별로 관리업무가 분산되어 있다. 이는 전문성 있는 행정의 수행이라는 측면에서 바람직하지만 종합대책이나 총괄기능이 마련되지 못해 사전점검이나 사고 수습이 효율적으로 운영되지 못하고, 정부의 종합재난관리가 미약하고 초동대처가 어려운 실정이다.
또한 재난관리에 대한 표준화된 지침이 없고 담당인력과 장비의 부족으로 형식적인 예방점검에 그치고 있으며, 재난관리인력에 대한 교육의 소홀로 전문인력의 양성이 곤란하고, 장기적인 대응계획수립이 어려운 형편이다. 따라서 이러한 구태의연한 자세에서 탈피해 효율적인 사태수습 프로그램을 운용하기 위해서는 유명무실한 조직의 과감한 정리와 함께 사태수습 전문인력으로 구성된 전문 직제가 존재해야 하고, 이곳에서 마련된 각 유형별 재난수습 프로그램을 현장에 적절히 활용해야 한다.
또한 재난관련 법체계를 조직 중심에서 기능중심으로 통합하여 행정력의 낭비요인을 제거하기 위해서도 재난관련 법령의 체계적 정비를 해야 한다. 재해·재난관련 법령을 체계적으로 정비한다는 차원에서 ‘재난및안전관리기본법’이 2004년 3월에 제정되었고 재해·재난관련 법령을 총괄하는 법령으로 구성되어 각 개별법과 상호보완적으로 연결함으로써 재난의 예방단계로부터 복구단계에 이르기까지 원활한 업무협조와 대책강구가 가능하도록 연계성을 확보하는 방향으로 정비되어지고 있다.
더불어 기존의 재난·소방·민방위·교통안전·시설안전·산업안전 관리들의 기능을 통합하여 지역 및 시·군·구의 재난안전관리 활동을 지원토록 하고, 기초자치단체의 재난안전관리 기능 및 조직의 시행여부는 자치단체의 의사에 맡기며 시·군·구 조직의 활동에 따라 중앙정부가 지원하도록 하는 것이 바람직하다고 본다. 재난안전관리에 필요한 연구개발을 강화하기 위해 재난분야 연구기관의 인력 확충도 시급하다.
시·군·구 조직의 기능은 현장중심의 재난안전관리를 위한 긴급지원 기능을 수행할 수 있는 민관합동의 기능 조직으로 지역특성에 따라 조직 및 기능을 편제하여 운영토록 하여야 할 것이다. 이 통합된 조직은 재난관리책임기관을 중심으로 지역의 민간단체들을 포함하여 유기적으로 기능할 수 있도록 해야 한다. 중앙 및 지역의 현장지원팀은 기능적 통합조직으로 매년 정기적으로 위기통합관리 훈련을 실시하여 구성원들이 기관 간 공동대응에 대한 방법들을 습득할 수 있도록 해야 할 것이다.
시민단체·정부·기업간의 유기적 협력은 재난활동 활성화 ‘촉진’
재난지역에 대한 복구는 일차적으로 지역주민이, 이차적으로 정부가 책임을 진다는 인식과 복구에 대한 정부의 지원도 지역주민의 복구의지에 상응하는 지원이어야 한다. 지역주민이 재난관리에 참여한다고 하는 것은 개인적 차원이 아니라 비영리조직과 자원봉사조직을 통한 조직화된 참여가 돼야 하며 지역주민의 적극적인 참여 하에서 재난관리과정이 이루어 질 때 그 효과성이 극대화될 것이다.
| |
 |
|
| |
(그림1) 이재민 통합적 사회복지서비스 전달체계 모형
|
|
따라서 시민단체 중 봉사단체들을 중심으로 지역방재조직을 구성하여 현장대응능력을 갖추는 것이 중요하다. 개인·가족의 1차적인 자구 노력과 이웃·직장 동료·지역 기업체를 중심으로 한 2차적인 공동 대응 그리고 비정부기구·지방정부 등을 포괄하는 지역 방재 조직의 대응이 중요하다. 여기에 중앙정부의 지원과 국제적인 네트워크를 통한 협력이 뒤따르게 된다고 볼 수 있다.
주민이나 정부 그리고 지역의 기업과 시민단체가 예방차원의 협력관계로서 사전에 네트워크를 연결 구축해 둠으로서 재난 전 안전예방활동을 통한 유대감이 조성되고 재난 시 신속한 대응과 협력에 의한 수습·복구가 조속하게 이루어질 수 있어 인명과 재산 피해를 줄 일수 있다.
재난안전활동을 위한 네트워크는 시민단체, 정부, 기업 그리고 학계간의 유기적인 협력관계여야 한다. 재난 시 또는 평시 안전활동은 시민단체가 현장에서 중심적으로 수행하고, 기업은 물적·인적으로, 학계는 연구개발분야에서 후원할 수 있을 것이다. 이에 대해 정부는 법적·행정적·재정적으로 지원함으로써 민간재난활동을 활성화하는데 촉진자로서의 역할을 수행해야 한다고 본다.
정부는 자원봉사활동에 대한 재난현장 활동에 대한 보호라든지 봉사활동 시간의 세금감면과 같은 보상체계를 통해 법적 지원을 할 수도 있고, 지방자치단체는 평시 민간조직들의 재난교육 및 훈련에 대한 재정적 지원을 통해 방재능력의 향상을 도모할 수 있으며, 자주방재능력을 확대할 수 있도록 행정적인 후원을 강화하여야 할 것이다. 그리고 <그림1>과 같이 현장활동의 중심체로서 안전감시단, 재난예방단, 긴급대응단 그리고 복구지원단의 구성과 운영이 필요하다고 생각한다.
민간조직, 재난관리 권한 및 능력 강화 우선돼야
민간조직의 파트너십 구축을 위해서는 먼저 민간, 즉 시민에 대한 이해가 필요하다. 일반적으로 민관파트너십에서의 ‘민’은 정부를 제외한 나머지 모두를 일컫는다. 하지만 조직화 되지 않은 일반대중이 파트너십의 주체로 참여하기는 불가능하다.
그러므로 ‘민’이 의미하는 것은 NGO, NPO, 사기업, 자원봉사단체 등을 모두 포함한 시민단체의 개념으로 보아야 한다. 그렇다면 민관파트너십을 활성화 할 수 있는 방안과, 정부와 협력할 수밖에 없는 시민단체들이 해결해야할 문제들은 어떠한 것이 있을까? 먼저 임파워먼트를 형성해야 한다.
시민사회단체는 민관파트너십의 구축 속에서 스스로 살아남기 위해 시민들의 파편화 된 관심과 역량을 모으고 동등한 파트너로 참여할 수 있도록 하는 임파워먼트1) 전략을 앞장서서 추진해야 한다. 두 번째로 파트너십 주체들 간의 의사소통의 문제다. 민관파트너십에서는 서로의 역할에 대한 기대와 생각의 차이를 극복해야만 한다.
서로의 입장에서 보는 생각의 차이를 해결하지 않고서는 민관파트너십을 통한 효과의 창출보다는 이전부터 존재해 왔던 긴장과 갈등만 증폭시킬 수밖에 없다. 민관의 파트너십이 교환적 협력관계에서 보완적 협력관계를 거쳐 상생적 협력관계로 나아가기 위해서는 반드시 우선적으로 해결되어야 한다. 세 번째, 교육·문화의 문제를 생각해야 한다.
시민사회는 자치에 대해 시민들 스스로의 역량이 충분이 갖추어 져야만 제 기능을 할 수 있다. 제도적인 변화를 통하여 이끌어 내는 것은 바람직하지도 않으며 한계가 있을 수밖에 없다. 즉, 시민에 대한 교육제도와 그로부터 파생되는 문화적인 변화가 시민사회에 충분한 역량을 줄 수 있는 것이다. 네 번째로 평가 및 사회지표를 개발해야 한다.
시민단체들은 활동과 사업의 운영상황에 대해서 시민들에게 명확하게 공개하고, 시민과 함께 끊임없이 활동을 평가하여 재구성하면 스스로의 역량이나 신뢰를 높여 결과적으로는 여러 가지 지원을 얻게 하는 연결고리가 될 수 있다. 마지막으로 민간단체끼리의 협력이다. 민간직능단체, 기업이나 노동조합, 다양한 시민단체와의 파트너십을 구축하는 일 역시 민관파트너십에 중요한 관건이 된다.
이를 위해 지역사회 민간단체에 대한 지속적인 리스트 업은 물론 조직특성을 분석하는 과정이 요구되며 사회네트워크 분석기법을 활용한 정보소통 맵을 작성하여 활용할 수 있어야 할 것이다. 더불어 의사소통 부재 및 입장 차이는 민민간에도 존재하므로 이 또한 상호 유기적으로 소통되고 결합되어지도록 노력하여야 할 것이다.
정부, 민간단체와 정보·자원 등 공유해 협력관계 강화
정부는 정보의 편재를 비롯해 자원, 인력 등도 민간부문과는 비교할 수 없을 정도로 월등하다. 하지만 재난에 관한 모든 일을 정부 혼자서 처리하기에는 다소 부족한 점들이 있다. 그렇기 때문에 민관파트너십이 필요하며 이러한 민관파트너십의 강화를 위해서는 정보나 자원 혹은 인재에 있어 더 나은 입장에 있는 정부의 자발적이 노력이 반드시 필요하다.
그러나 아직까지 정부와 NGO 각각의 시각에는 차이가 있어 민과 관 사이에는 여전히 거리감이 남아있다<표 1>. 현 행정에서 민관파트너십 재고는 행정 자세의 변화가 우선되야 한다. 먼저 정보·자원·권한·책임의 공유와 제도 및 조직의 공유가 이뤄져야 하며, 능동적이고 수평적인 관계의 정립이 이뤄져야 한다. 이 같은 행정의 자세 변화는 단시일에 이뤄질 수 있는 문제가 아니며 오랜 시간과 노력을 바탕으로 서서히 해결되도록 해야 할 것이다.
또한 협력관계 강화를 위해 행정영역에서 구체적으로 해야 할 것은 첫째, 기본적인 환경의 정비다. 서로간의 신뢰와 협력을 위한 기본인 정보공개시스템의 확립부터 공공기금의 확보, 네트워크의 건설 등은 물론이고 민간부문과의 능동적이고 수평적인 관계를 위한 법·제도적 조직의 정비와 사회공헌과 복지에 대한 교육제도의 정비까지 수많은 기본환경의 정비가 필요할 것이다.
둘째, 재난관리에 대한 전문적인 인재의 확보와 육성이다. 자원봉사자와 관련되어 재난관리의 전문가 육성에 대한 연구와 대안들이 많이 있다. 이러한 연구와 대안들을 바탕으로 행정적인 지원과 투자를 통해 재난관리의 전문가, 전문적인 자원봉사자들의 육성과 관리가 필요하다. 마지막으로 민간단체들 간의 조정자와 중재자의 역할이 있어야 할 것이다.
민간단체들과 수평적이고 능동적인 관계를 유지하면서 민간단체들 사이의 조정과 중재의 역할을 한다는 것은 매우 어렵고 지루한 작업이 될 것이다. 직접적인 중재와 조정이 힘들다면 각종 위원회나 관변단체들을 활용하는 우회적인 방법을 사용할 수도 있겠지만 결국 모든 중재와 조정의 책임은 행정이 져야만 한다.
정부·민간 혼연일체, 이재민 복지서비스 ‘극대화’ 지름길
현대 사회의 재난은 그 다양성과 복잡성 그리고 규모의 대형화로 인해 정부기관만의 능력으로는 감당하지 못하고 시민단체와 기업 그리고 학계가 혼연일체가 되어 함께 극복해 나가야 한다. 재난지역에 대한 복구는 일차적으로 지역주민이, 이차적으로 정부가 책임을 진다는 인식과 복구에 대한 정부의 지원도 지역주민의 복구의지에 상응하는 지원이어야 한다.
지역주민이 재난관리에 참여한다고 하는 것은 개인적 차원이 아니라 비영리조직과 자원봉사조직을 통한 조직화된 참여이며, 지역주민의 적극적인 참여 하에서 사회복지서비스가 전달되어질 때 이재민 구호의 효과성이 극대화될 것이다. 더욱이 이재민 복지서비스의 중진을 위해서는 모든 유형의 재난에 있어 정부와 민간의 협력체계를 통한 통합적 사회복지서비스 전달체계를 마련해야 한다.
이때 필수적으로 요구되는 것이 기관간의 협조 및 조정기능으로 이를 위해 민관산학네트워크를 구축하여 통합적은 운영을 도모해야 할 것이다. 또한 통합적 사회복지서비스 전달체계 모형으로서 지역별 민관산학 네트워크를 기반으로 한 분야별 활동 중심체인 안전감시단, 재난예방단, 긴급대응단, 복구지원단을 구성하는 것이며, 이러한 통합적 전달체계가 지역에서 확실히 정착될 수 있도록 정부과 민간 단체의 협력 문제 등이 하루 빨리 선결돼야 할 것이다.
주) 임파워먼트는 민간 참여주체들의 의사결정 ‘권한’과 문제해결의 ‘능력’을 모두 포함한 개념으로 ‘권능강화’로도 불린다.
|
|
|
|
|
|
| ⓒ 재난포커스(http://www.diofocus.com) 무단전재 및 재배포금지 |
저작권문의 |
|
|
|
|
|
|
 |
전체기사의견(0) |
* 200자까지 쓰실 수 있습니다. (현재 0 byte/최대 400byte)
* 욕설등 인신공격성 글은 삭제 합니다. [운영원칙] |
|
|
|
| 전체기사의견(0) |
|
|
|
| 가장 많이 본 기사 |
|
|
 |
|
