작년 5월 정부는 우리나라의 황사관련 부처, 부문별 대책을 총괄 조정해 황사피해를 효과적으로 예방하고 최소화하기 위한 대안으로 ‘황사피해방지종합대책’을 발표했다. ‘대기환경보전법’ 제13조 규정에 근거한 2008년부터 2012년까지 5개년 중기계획으로 환경부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하고 시·도지사의 의견을 들은 후 동법 14조에 따른 황사대책위원회의 심의를 거쳐 5년마다 황사피해방지종합대책(이하 종합대책)을 수립토록 하는 법정 계획이다. 이에 따라 관계 중앙행정기관의 장, 시·도지사는 종합대책을 근거로 매년 소관별 추진대책을 수립·시행하고 추진실적을 평가해야한다. 황사발생과 영향의 특성상 우리나라 범위를 벗어난 관련국가와 연관돼 있는 사항을 고려해 황사발생 감소를 위한 국제협력의 대상국가를 대책의 공간적 범위에 포함시키고 있다. 종합대책이 발표되고 1년의 시간이 지났다. 재난포커스는 ‘황사피해방지종합대책’과 환경부에서 각 부처의 종합대책 현황들을 취합·분석한 ‘황사피해방지종합대책 관련 2008년 추진실적 및 2009년 추진계획’을 토대로 우리나라의 황사대책 문제점을 집중 분석했다.

< 재난포커스 - 김수한 기자  ins@di-focus.com >

우리나라의 ‘황사피해방지종합대책’은 국무총리실(국무총리 한승수), 기획재정부(장관 윤증현), 교육과학기술부(장관 안병만), 외교통상부(장관 유명환), 지식경제부(장관 이윤호), 문화체육관광부(장관 유인촌), 보건복지가족부(장관 전재희), 환경부(장관 이만의), 국토해양부(장관 정종환), 기상청(청장 전병성), 소방방재청(청장 최성룡), 농촌진흥청(청장 김재수), 산림청(청장 정광수), 식품의약품안전청(청장 윤여표) 모두 14개 관계부처가 합동으로 진행한다. 종합대책은 크게 황사관측 및 조기경보체계 구축, 황사피해방지 통합시스템 구축을 통한 황사피해저감, 동북아지역 황사대응 국제협력 리더십발휘, 황사피해 사후관리 강화, 실행기반 강화의 5개 분야로 나눠 각 대책과 추진사업별로 주관부처와 협조부처를 지정해 진행하는 형식이다.

먼저 기상청이 대부분의 주관을 맡고 있는 황사 관측 및 조기경보체계 구축을 통한 황사예보 정확도 향상 추진대책과 사업내용을 보면 ▲국내 황사관측망 확충과 심화분석체제 구축(기상청, 환경부) ▲북한내 황사관측망 확충 ▲황사관측망 운영개선 ▲중국 황사관측망 확충 ▲중국 황사발원지 지표면 토양수분과 생태상태 관측(산림청) ▲동북아 황사조기경보센터 설립 참여 및 구축·운영 ▲황사사례 검색시스템 구축·운영 ▲지역차원의 조기경보체계 구축·운영 ▲황사 상세예보모델 개발 ▲황사 예보모델 자료동화 시스템 구축 ▲황사 앙상블 예보 시스템 구축 ▲황사 위성탐지기술 개발이 있다.

	※ 출처 : 기상청 황사센터 홈페이지

공동관측망 확충의 한계점
이중 황사 관측망 확충에 대한 2008년 시행사항을 보면 5월 황사관측 공백지역 PM10 관측망 5개소(총 23개소에서 28개소) 확충했고 9월 환경부에서 운영하는 PM10 관측망 23개소 관측자료 공동 활용을 실시했다. 하지만 황사의 발원지는 한곳이 아니기 때문에 국내 관측망 확충으로만은 아직 예측의 한계가 있다. 우리나라와 인접한 중국과 북한 내 황사관측망을 최대한 활용해 예측의 공백을 매워야 한다. 중국 쪽으로는 한·중 황사 공동관측망 구축을 위한 많은 협의 들이 진행되고 있지만 북한내 황사 공동관측망 확충을 위한 남북 실무접촉 추진상태가 미흡한 상황이다.

지난 2007년 12월 개성에서 있었던 제1차 남북실무접촉에서 논의된 사항을 서면합의로 추진했다. 2008년 1월 북측으로부터 황사관측망 3개소(신의주, 평양, 백두산) 추가설치를 포함하는 내용의 합의 문안을 접수하고 2월에 통일부 등 관계부처 협의를 거쳐 남측 합의문안을 작성했다. 하지만 이후 남북관계 경색으로 협의가 중단된 상태이다. 작년 9월 개성, 금강산에 설치된 황사장비 관측자료 수집체계 개선 방안 등을 마련하는 남북 기상정보 공유체계 개선계획을 수립했으나 북측의 데이터 통신 불허, 개성·금강산 출입통제 등으로 자료수집 중단상태에 놓여있다. 지난 4월5일 북한의 ‘미사일 발사’ 로 더욱더 차가워진 남북관계에 당분간 황사 관측망 확충까지 신경 쓸 여력은 없어 보인다.

‘방지’보다 ‘저감’ 치중한 대책
황사 위해도 감시, 대응체계 구축, 운영 추진대책, 주요사업을 보면 환경부에서 맡고 있는 황사 유해대기물질 관측 시스템 구축·운영과 오염농도 제공의 대책으로 ▲실시간 측정소 설립·운영 ▲황사 유해대기물질 실시간 관측 시스템 구축 ▲원격탐사 기법을 응용한 분석 시스템 구축 등이다. 질병관리본부에서 맡고 있는 황사의 건강 조사 연구와 황사질환관련 종합감시체계 구축·운영으로 ▲질병별 황사의 영향 기전과 건강영향 크기 분석 ▲황사에 대한 건강영향평가(환경부) ▲모델링 기법에 기반한 황사 환자 발생 예측기전 마련 등이다.

산업분야의 황사피해방지대책은 ▲업종별 피해방지 대응체계 구축·운영(지식경제부) ▲작업장 황사피해 방지시설 강화(지식경제부) ▲황사로 인한 실외작업자 안전조치 강화(지식경제부) 등이다. 농촌진흥청에서 주관하는 농업분야 피해방지 대책은 ▲황사정보 전파 및 홍보지도 ▲농작물 및 가축 관리 지속 추진 ▲농축산물 및 시설물 관리요령 지속적 홍보 등이다. 문화체육관광부에서 주관하는 체육분야의 대책은 ▲생활체육 활동 시 황사발령에 따른 ‘행동요령 전파’ ▲실외경기 개최 자제 및 취소 권고지침 시달이다. 식품의약품안전청에서 주관하는 식품분야 대책은 ▲황사대비 식품안전관리요령 지속적 홍보 ▲황사 비상연락망 구축 및 황사정보 전파 ▲현장지도를 통한 식품 및 제조시설 등에 대한 안전관리요령 홍보이다.

각 부처별 추진대책을 보면 북한과 중국의 현지 관측망 확충 사업을 뺀 나머지는 국내의 대책 사업이다. 전체적으로 국내대책은 ‘예측’과 ‘홍보’에 치중해 있는 것을 알 수 있다. 황사의 직접적인 피해를 ‘방지’하는 것보다는 미리 파악해 ‘저감’하는 대책에 치중해 있다. 일각에서는 “지금의 황사관련 국내 대책은 국민들이 스스로 황사 피해에 대비토록 예측해서 알리는 수준”이라는 우려의 말도 있다. 근본적으로 황사는 기상현상의 특성을 지니고 있고 중국, 몽골 등 국외지역에서 발생되기 때문에 우리나라만의 대책으로 획기적인 성과를 단기간에 얻기에는 태생적인 한계가 존재한다. 따라서 동북아 국가들과의 유기적인 네트워크로 ‘국제협력사업’에서 좀 더 넓은 차원의 대책을 강구해야 한다.

한·중·일 황사공동연구단
종합대책에 거론된 황사피해방지 국제협력 추진대책과 주요사업으로는 ▲한·중·일 환경장관회의를 통한 국제협력 추진-황사공동연구단(환경부) ▲동북아환경협력계획과 한·중, 한·일 환경공동위원회 협력 추진(외교부) ▲국제 특별 관측, 연구사업 참여(환경부) ▲몽골그린벨트사업(산림청) ▲중국사막화방지조림(산림청) ▲동북아산림네트워크 운영(산림청) ▲동북아 황사공동대응체계 구축(기상청) ▲국제 황사 공동 관측실험 실시(기상청) ▲한·중 기상청간 협력 강화(기상청) ▲동북아(한·중·일) 황사관련 공동대응 네트워크구축(농촌진흥청)이 있다.

이중 한·중·일 환경장관회의를 통한 국제협력을 추진키 위해 만들어진 ‘한·중·일 황사공동연구단(이하 연구단)’을 보면 2007년 3월 울산, 9월 동경에서 2차례 개최된 한·중·일 황사대응 국장급회의(TDGM)에서 설치·운영(TOR)이 채택됐다. 한·중·일 환경부, 중국 국가환경보호총국(SEPA, The Chinese State Environmental Protection Administration), 환경성 담당과장, 실무그룹(Working Group) Ⅰ·Ⅱ 팀장으로 이뤄진 운영위원회(Steering Committee)를 중심으로 각국 관계부처 공무원, 연구기관 전문가, 국제연합환경계획(UNEP, United Nations Environment Program) 관계자로 이뤄진 실무그룹Ⅰ, 각국 관계부처 공무원, 연구기관 전문가, 아시아태평양경제사회위원회(UNESCAP, United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific) 관계자로 이뤄진 실무그룹Ⅱ로 구성돼 있다.

	중국 내몽고 쿠부치사막 조림사업현장

작년 1월30일 동경에서 제1차 연구단 운영위원회(SCM)를 열어 실무그룹 Ⅰ&Ⅱ 구성과 운영방안(TOR)이 확정됐다. 같은 해 7월17일 서울에서 제1차 연구단 실무그룹Ⅰ&Ⅱ회의에서 2건의 ‘2008년 공동연구과제’를 선정했다. 실무그룹Ⅰ은 선정사례에 대한 황사집중분석과 황사관측능력 배양 공동연구, 실무그룹Ⅱ는 사막화 생태복원을 위한 성공요인 분석 및 개선모델 개발이다. 이어 18일 제2차 연구단 운영위원회에서 2008년 공동연구과제 승인과 추진전략에 대한 논의가 있었다.

내용은 3국의 황사연구 현황평가와 웹사이트(Web Site)를 통한 통합 관리 방안 합의, 실무그룹회의에서 선정된 2건의 2008년 황사공동연구계획 승인, 2008년 황사공동연구사업의 웹사이트를 통한 관리, 국장급회의·장관회의에 추진상황을 보고해 대응방안을 모색키로 합의했다. 작년 9월2일 서울에서 제3차 한·중·일 황사대응 국장급회의를 개최해 황사공동연구사업 추진현황 점검 및 발전방안을 논의하고 프로젝트 레벨에서의 몽골 참여, 국제기구와의 공조 필요성을 합의했다. 지난 4월14일 중국 베이징에서 제3차 연구단 운영위원회가 열렸고 4월16일 중국 칭따오에서 제4차 한·중·일 황사대응 국장급회의가 열렸다. 황사공동연구사업 추진현황 점검과 개선방안을 논의해 동북아 황사대응 발전방안을 모색했다.

국제협력 추진 ‘산 넘어 산’

	몽골 룬솜지역 조림지

종합대책에서는 2008년부터 2012년까지 계획으로 황사공동연구단을 협력체로서의 위상과 역할을 수행한다고 밝혔다. 범정부간 황사대응 정책대화의 채널로 황사대응 전략과 성공적인 정책사례를 전파·공유하고 각국의 황사대응정책을 발전시키는 역할을 한다. 기반조성을 위한 안정적인 운영체계 구축, 조직기반 조성, 연구경비조달, 시범사업 수행 등 4개 분야에서 사업을 수행한다. 한·중·일 환경장관회의(TEMM)에서 황사대응 한·중·일 국장급회의(TDGM) 그리고 황사공동연구단으로 이어지는 연구단의 운영시스템을 구축한다. 또 같은 기간 국제 특별 관측과 연구사업에 참여하게 된다.

황사 등 장거리이동 대기오염물질 집중관측을 위한 ABC(Atmospheric Brown Clouds) 프로젝트 국제연구 프로그램에 참여해 선진기술 확보와 국제위상을 제고하고 백령도 실시간 측정소 ARM(Atmospheric Radiation Measurement) 프로젝트에 참여 슈퍼사이트(Super-site)에 등록한다. 동북아환경협력계획(NEASPEC)과 한·중, 한·일 환경공동위원회 협력을 계속 추진한다고 밝혔다. 그러나 이 다자간 황사대응 협력체와 각종 협력계획 중 일부는 그리 순탄한 길을 걷고 있지는 않다.

동북아 국가 간 ‘입장 차’ 커
우선 한국, 중국, 몽골, 일본은 국가 간 황사피해 분야와 규모의 차이로 인해 각국의 황사피해방지 국내·외 대책의 우선순위, 내용, 방향의 차이가 있다. 중국과 몽골은 주로 강풍과 대규모 모래먼지 폭풍에 의한 물리적 피해가 큰 반면 우리나라, 북한, 일본의 경우는 미세먼지에 의한 대기환경악화 피해가 크게 작용한다. 중국과 몽골은 황사피해를 사막화로 인한 생태환경파괴, 경제활동지역의 상실 등 사회경제적 손실의 일부분으로 이해한다. 우리나라와 북한은 황사로 인한 대기 중 미세먼지 증가에 의한 질환 증가, 쾌적성 감소, 생산 활동 및 사회활동에 지장을 유발하는 것으로 인식한다.

일본의 경우는 건강과 산업분야에서 황사피해가 나타나고 있으나 우리나라보다 상대적으로 적으며 태풍, 지진 등 여타의 자연재해에 비해 그 피해규모가 미약하다. 황사대응 지역협력에 있어서 각국의 입장과 주요관심사에 차이가 존재한다. 한·중·일 3국 황사공동연구단의 조직구성, 구성방식, 재원마련에 있어 각 국의 입장차이가 있다. 기상 및 산림부문의 참가가 의무방식이 아니라 선택방식이기 때문에 국가별 구속력이 약한 상태이다. 황사대응 지역협력의 재원과 경비에 대한 3국간 입장차이가 있다.

대부분 다자협력체제가 국가 중심으로 이뤄지고 있다는 것이 현행 다자협력체제의 또 다른 한계점이다. 환경문제는 인간의 경제활동 결과로 발생하는 것이고 이러한 경제 활동은 국가가 아닌 개인 혹은 기업들에 의해서 이뤄지기 때문에 실효적으로 환경문제를 해결하는데 한계를 보일 수밖에 없다. 이런 개별 당사자들의 참여가 이뤄지지 않고 있는 것과 함께 NGO의 참여가 배제되고 있는 것도 중요한 문제점 중의 하나이다. 재원마련과 부족문제가 협력사업추진의 가장 큰 걸림돌로 작용하고 있다. 현재 정부 위주의 재원조달 이외에 지구환경기금(GEF) 및 다국적 기업의 자발적인 재원 출현 등 다른 방법을 강구하는 것이 필요하다. 

동북아 지역의 사막화
지난 2005년 중국 국가임업국 자료에 따르면 중국의 사막화면적은 2004년 기준 263만6200㎢로 전체 국토면적의 27.46%, 토양의 모래화(沙化)지역은 173만9700㎢로서 전체 면적의 18.12%를 점유하고 있다. 지난 20~30년간 중국 북동부 반건조, 아습윤 지역의 농업과 목축 교차지대에서 토양사막화가 가장 심각하게 진행됐다. 특히 내몽고 중부 및 동부지역, 화북지역, 요녕성과 길림성 서부지역은 기후온난화 등 환경요인과 과도한 토지이용 등 인위적인 원인으로 토양 모래화가 진행됐다. 고비사막 등 몽골의 중남부 지역도 심각하게 사막화 위협을 받고 있는 지역이다. 우리나라와 근접한 이들 지역의 사막화는 최근 우리나라에서 강력한 황사가 빈발하는 주요 요인이 되고 있다. 황사피해의 근본적인 대책은 이들 발원지의 사막화면적을 조금이라도 줄이는 것이다.

근본 해결, 사막화 방지 조림사업
정부는 2000년 한·중 정상회담 합의에 따라 2001년에서 2005년까지 중국의 서부 5개 지역에 총 면적 8000ha 조림사업을 추진했다. 그 대상은 중국 감숙성 백은시, 내몽골 통료시, 신강 투루판시, 평라현 은천시, 수문현 귀양시이다. 산림청에서 주도해 사업추진, 전문가를 파견, 연수생 초청, 기자재 지원 등을 지원했고 한국국제협력단(KOICA, 총재 박대원)에서 자금 500만 달러를 지원했다. 2007년부터 2016년까지 10년 계획으로 사막화, 모래이동, 황사 등을 억제키 위해 울란바토르 남부지역을 동서로 잇는 몽골 ‘그린벨트’ 조림사업이 진행되고 있다. 조림지역은 토브아이막 룬솜과 옴노고비아이막 달란자드가드이다. 총 길이 3500km의 고비와 초원지대 전이지역을 조림하는 계획으로 총 조림면적은 3000ha이다. 2008년 말까지 실적은 200ha이고 올해 계획은 총 220ha를 목표로 조림할 예정이다.

종합대책 다섯 가지
종합대책에는 2008년부터 2012년까지 산림부문 황사대응 국제협력 사업을 크게 다섯 가지로 계획했다. 첫째로 몽골 ‘그린벨트’ 조림사업은 타당성 조사와 그 내용을 바탕으로 본격적 사막화방지 조림사업을 추진하고 심포지엄, 워크숍 등을 통한 몽골 지리생태연구소, 학계, 민간단체 등 몽골의 전문가 참여 유도와 사업을 홍보한다. 소득사업과 연계해 주민들의 사업 참여를 유도한다. 현지실습, 초청연수 및 전문가 파견을 통한 몽골의 사업실행 능력배양과 기술전수를 추진한다. 조림사업과 공동연구사업에 대한 모니터링도 함께 실시한다. 두 번째로 중국 내몽고 지역의 사막화방지 조림사업의 정부지원을 확대한다.

내몽고 지역 사막화방지 조림사업 실시 지역을 확대하고 사업규모를 증대시킨다. 민간차원의 사막화방지 조림사업 참여 확대와 적극 지원한다. 셋째로 사막화 방지, 황사, 산림병해충 등 동북아지역 산림현안 공동 국제협력·대응키 위해 한·중·일·몽, UNCCD가 참여하는 동북아 산림네트워크(NEAFN)를 활성화 한다. 넷째로 사막화·황사, 산림병해충 등 정책과 이해과정에 대한 정보공유, 민간 공동연구 활성화를 위해 중국, 몽고의 양자간 실무·고위급회의를 개최한다. 마지막으로 사막화방지협약(UNCCD) 아시아사무소 주관 황사 방지 지역협력 프로그램 참여 및 동북아 황사대응 국제거버넌스 구축을 위해 동북아 황사 방지 지역협력프로그램에 참여한다.

민간기업의 조림사업 ‘한계’
동북아산림포럼은 2000년부터 중국과 몽골에 조림사업을 진행했다. 중국의 내몽고 츠펑, 중국 산동성, 내몽고 모우스 사지 우신치 등과 몽골의 셀렝게주 토진나르스, 남고비주에 사막화 방지 조림사업을 추진하고 있다. 산림청과 녹색사업단(단장 조현제), 유한킴벌리(대표이사 김중곤), 대한항공(회장 조양호) 등의 기업·단체들과 함께 조림사업을 진행했다. 동북아산림포럼은 국제연합사막화저지대회(UNCCD, United Nations Convention to Combat Desertification)와 함께 동북아시아지역 사막화방지를 위한 계획을 작성했으며 이는 동북아 산림네트워크(NEAFN) 회의에서 논의됐다.

동북아산림포럼 이정민 사무국장은 “동북아지역 녹화사업은 국경을 넘어서는 지역단위 계획을 수립하고 지원해야 할 것”이라며 “중국, 몽골 뿐 아니라 북한과 러시아의 산림훼손과 복원에도 관심을 가지고 지속적인 지원을 해야 할 것”이라고 정부의 지속적인 관심을 촉구했다. 현대자동차는 글로벌 사회공헌프로그램의 일환으로 2008년부터 2012년까지 중국 내몽고 쿤산타크 사막 내 차깐노르 지역에 약 5000ha에 가까운 초지조성사업을 계획했다. 사업은 현지정부의 지원을 받아 작년 5월 첫 파종을 시작해 330ha의 초지를 조성했다.

내몽고 지역은 소금사막이고 수원이 없어서 관개작업이 힘들다. 이런 현지상황에 적응할 수 있는 토착 식물을 찾다가 첫 해에는 염생식물인 감봉과 감로초를 심었다. 조성결과 감로초 보다는 감봉 쪽이 더 현지에 맞는 것으로 판명됐다. 초지조성 사업은 발아하는 씨를 걷어다가 다시 뿌리는 방식으로 진행되고 있고 심어진 풀들이 소금기를 누그러뜨려 초원이 형성돼 옆의 기존 초원에서도 다른 식물들이 조금씩 이동해오게 만드는 효과를 주고 있다. 내몽고 지역의 초지조성 사업은 현대자동차 뿐만 아니라 유럽·몽고 인근 나라들의 자발적인 참여로 이뤄지고 있다.

서진원 현대자동차 사회문화팀 차장은 “자연이 일으키는 재해는 막을 수가 없지만 최소한 사람들이 황폐화 시킨 부분만이라도 복원하려는 것”이라며 초지조성 사업의 취지를 밝혔다. 이강원 전북대학교 지리교육학과 교수는 ‘중국의 사막화 - 현상과 인식’이란 주제의 강연에서 “건조지역의 특성에 맞는 하계망과 유역분지를 중심으로 한 토지관리 차원에서 접근해야 된다”며 “사막화된 토지의 유형은 다양하니 다양한 대응책으로 다가가야 한다”고 강조했다. 건조지역의 생태에 있어 핵심은 물인데 계획 없이 나무나 풀을 심어 사막을 옥토로 바꾼다는 생각의 위험성을 경고했다.

예산책정의 시야 넓혀야
5년간의 종합대책에 투자되는 예산은 황사예보 정확도 향상에 144억2800만원, 황사위해성 감시 및 피해저감에 353억7800만원, 국제협력 리더십 발휘에 177억4300만원, 황사관련 연구수행에 98억1700만원씩 총 773억6600만원이다. 가장 많은 예산이 책정돼 있는 부문은 황사위해성 감시 및 피해저감 계획으로 국내 대책이 가장 많이 들어있는 부문이다. 국내의 피해저감에 가장 많은 예산이 책정되는 것이 당연한 결과이다. 하지만 황사가 동북아 전체의 문제라고 볼 때 황사대책 만큼은 시야를 넓혀 국제협력사업과 동북아 조림사업에 더 많은 투자가 이뤄져야 된다.