희망제작소 재난관리연구소(소장 김겸훈)는 지난 8월14일 서울 종로에 위치한 희망제작소 4층 희망모울에서 ‘우리가 사는 지역의 재난대응에 대한 대비실태 진단’이란 주제의 학술세미나를 개최했다. 제1회의에서는 위금숙 위기관리연구소장이 기조발제로 ‘미국의 통합적 재난대응체계에 비춰 본 우리의 향후 과제’에 대해 발표했다. 위 소장은 우리나라의 재난대응 매뉴얼의 문제점을 꼬집었다. 제2회의에서 양기근 원광대학교 교수는 ‘재난관리 과정 개념의 현황과 명확화 작업의 시사점’을 주제로 발표했다. 양 교수는 재난관리의 정의와 개념을 정립하면서 “재난은 사회·문화적 변화를 촉진한다”고 말했다. 이어 박창근 관동대학교 교수는 ‘4대강 사업의 치수정책 문제점과 바람직한 방안’에 대해 발표했다. 박 교수는 정부의 4대강 ‘살리기’ 사업을 ‘죽이기’ 사업이라고 비판하면서 정부에 강력한 일침을 가했다.

< 재난포커스 - 김수한 기자  ins@di-focus.com >

박창근 관동대학교 교수는 ‘4대강 사업의 치수정책 문제점과 바람직한 방안’이라는 주제로 발표를 시작했다. 정부는 기후변화로 상징되는 환경위기, 고유가로 대표되는 자원위기에 대비해 녹색성장 새로운 국가비전으로 채택(국무총리실, 2008년 9월17일)했다. 환경과 경제가 상충된다는 고정관념 탈피, 환경을 개선하는 경제성장, 환경을 새로운 동력으로 삶는 경제성장을 바탕으로 녹색뉴딜사업을 추진한다고 밝혔다. 박창근 교수는 “녹색뉴딜사업에 대한 전체적인 평가는 환경보다는 경제가 우선시되고 환경은 들러리”라며 “녹색뉴딜사업의 핵심인 4대강 ‘살리기’ 사업으로 환경적인 문제를 해결하려는 듯 보이지만 환경 측면은 철저히 무시하고 오히려 하천 ‘죽이기’ 사업으로 진행하고 있다”고 비판했다.

물 확보의 타당성 검토
박창근 교수는 4대강 사업의 5대 핵심과제 중 하나인 물 확보 방안에 대해 ‘물부족 지표의 부적절’, ‘과도한 물 확보 계획’, ‘낙동강에 치중’하고 있다는 세 가지 문제점을 꼽았다. 박 교수는 “물부족 지역은 대부분 산간 농촌지역, 도서해안지역에 국한돼 있다”며 “본류(하천)라는 것은 국토에서 가장 낮은 지역인데 이곳에 물을 확보하면 산꼭대기까지 펌핑해서 쓴다는 것인가?”라고 반문하며 “앞뒤가 맞지 않는 말”이라고 강조했다.

또 하천의 건천화 역시 본류가 아닌 지류에서 발생하는 문제라고 덧붙였다. 그는 특히 “‘수자원장기계획’에 보면 낙동강의 경우 ‘2011년 물 부족량’은 오히려 남는 것으로 나타난다”며 “금강과 영산·섬진강 쪽이 오히려 물 부족량이 많은데 4대강 사업의 물 확보량 개발계획은 전체 물 확보량의 70%가 낙동강에 치중해있다”고 말했다.

박창근 교수는 대규모 수자원 확보는 산업화와 도시화 과정에서는 필수적이지만(규모의 경제) 인구증가 둔화, 도시화 정체, 급격한 산업발전 둔화하는 요즘 같은 경우는 대규모 물 확보 보다는 부족한 것을 맞춤형으로 공급하는 방법이 옳다고 주장했다. 박 교수는 한국건설기술연구원의 4대강 사업에 참여하고 있는 책임 연구원과 국회사무처에서 4대강 사업 찬반토론을 했다며 여기에서 보를 설치해 확보되는 공간의 양을 계산해보니 낙동강에 약 10억톤의 물의 양이 확보되는 것으로 나타났다고 밝혔다.

마스터플랜, 홍수위 과다 설정

	개회사를 하고 있는 김겸훈 희망제작소 재난관리연구소장

박 교수는 홍수방어의 타당성을 검토하며 낙동강의 예를 들었다. 그는 홍수방어에 있어 본류에는 이미 2억㎥의 홍수조절용량이 확보돼 있다며 ‘유역종합치수계획’에서 옛날 자료 이용해 4대강 마스터플랜에는 홍수위가 과다 설정돼 있다고 밝혔다. 박창근 교수는 “홍수량을 뻥튀기 해놓은 것은 정부가 정당성 확보를 위해 한 행위”라며 “정당성을 만들어 놔야 추후에 댐을 만들던지 방수로를 만들던지 사업추진에 구심점을 마련하는 것”이라고 말했다.

박 교수는 또 홍수피해 발생 지역은 지방 중소하천에 국한된다며 국가하천 정비율은 97%이고 지방하천 84% 정비돼있다고 말했다. 이는 2002년 ‘루사’, 2003년 ‘매미’ 발생시 홍수위가 낙동강 본류에서는 50년 빈도의 홍수에도 못 미친다고 설명했다. 이용섭 의원에게 받은(한국방재협회 보고서) 홍수피해액을 보면 국가하천 3.6%, 지방하천 55.0%, 소하천 39.7%으로 국가하천에 들어간 피해액이 가장 적은 것을 볼 수 있다고 설명했다.

홍수위험 증가시키는 보
보(weir)는 각종 용수의 취수, 주운 등을 위해 수위를 높이고 조수의 역류를 방지키 위해 하천을 횡단해 설치하는 제방의 기능을 갖지 않는 시설 또는 수위를 높여 수심을 유지하거나 또는 역류를 방지키 위해 하천을 횡단해 설치하는 하천구조물이다. 용도는 취수, 주운(운하)용수로 쓰인다. 박창근 교수는 “보는 수위상승 일으켜 홍수위험을 증가시키는 것인데 이것을 가동보를 설치해 수위 저하시키는 것으로 홍수위험을 줄인다고 이야기하는 것은 병주고 약주는 행동과 같다”고 말했다.

박교수는 또 논산천 신흥교 보설치 지점 우안제방 유실, 논산시 별곡면 한삼천교 직하류 보우안 파손, 창원 남천 보설치 지점 저수호안 유실, 김해 조만천 보설치 지점 양안 모두 월류 및 제방유실, 원주천 보설치 지점 양안과 물받이공 유실, 광주천 보설치 지점 양안 유실, 연천댐(소수력댐) 붕괴(1999.8)등을 예로 들며 보 설치로 인한 홍수피해를 설명했다. 그는 “어떠한 경우라도 하천을 가로지르는 구조물을 설치하게 되면 홍수위험은 더 증가된다”며 “유람선 통로 보다 놀이터가 되도록 하는 하천정비가 더 바람직하다”고 주장했다.

특히 논산천 신흥교 상류지점, 논산시 양촌면 신흥2리 수해현장(웅천천), 논산 별곡면 도산리 소하천의 예를 들며 하천단면 축소로 인한 병목현상으로 제방유실의 문제점을 거론했다. 박창근 교수는 “지방하천에는 제대로 정비가 되지 않아 홍수위험에 직접 노출돼있는 소하천이 전국에 산재해있다”며 “정부의 치수정책은 4대강 사업을 하천본류의 홍수저감을 위해 22조원의 반 이상의 제원이 투자되는 것 보다는 지방하천에 투자돼야 한다”고 말했다.

‘진정한 신개념 치수계획 필요’
박 교수는 낙동강 하구언 증설의 부적절성에 대해서도 말했다. 그는 “2005년 계획에서는 남강 합류 후부터 양산천 합류 전까지 구간에서 홍수량 증가가 없다(하도저류 효과, 지천효과 미미 등)”며 “그러나 2009년 계획에서는 지천이 없는 구간에서 오히려 홍수량이 증가하고 있다”고 설명했다. 박 교수는 “특히 밀양강 합류 후부터 양산천 합류 전까지 홍수량이 100㎥/sec 만큼 증가하고 있다”며 “이러한 홍수량 부풀리기는 결국 낙동강 하구언 증설로 이어지는 것이다(6년, 사업비 2,366억원)”라고 밝혔다.

	'4대강 사업의 치수정책 문제점과 바람직한 방안'에 대해 발표하고 있는 박창근 관동대학교 교수

박창근 교수는 ‘곡릉2보 철거전·후 수질조사 결과’를 예로 들면서 “수중보 철거 이후 3급수에서 2급수로 수질개선 됐다”며 “막혔던 물이 흘러 정체가 풀리면 자연스럽게 수질이 개선된다”고 말했다. 박 교수는 또 “미국은 1912년부터 총 467개의 보와 댐 철거키 시작했다”며 “이중 높이 15m미만의 소규모 댐과 보가 338개를 이룬다”고 말했다. 박창근 교수는 치수정책의 새로운 패러다임으로 신개념의 치수계획의 방향을 제시했다.

박교수는 “홍수, 가뭄이 발생하면 자동적으로 댐건설 계획 발표할 정도로 지난 40여년 간 줄기차게 제방을 축조해 왔다”며 “기존의 댐과 제방 위주의 치수정책은 홍수로 인한 재산피해액이 천문학적으로 늘어나고 있다는 것에서 그 한계를 드러낸다”고 말했다. 그는 또 “4대강 사업에는 댐과 제방 축조가 신개념 치수계획인양 돼 있다”며 “선진국들은 많은 댐과 제방으로 인한 피해를 뉴올리언스 침수와 허리케인 카트리나(Catrina) 등의 사례로 격고 진정한 신개념 치수계획을 진행 중이다”라고 말했다.

박창근 교수는 신개념 치수정책의 원칙을 하천에 더 많은 공간을 주는 것과 홍수와 더불어 살아가는 사회 등을 들었다. 또 제방 후퇴, 강변저류지 조성, 습지보전 및 복원, 하천변 저지대 토지이용 제한, 건전한 물순환시스템 회복 등이 이뤄져야 진정한 신개념 치수계획이 될 것이라고 말했다. 박 교수는 신개념 치수계획의 국내외 사례로 먼저 라인강 상류의 홍수방어 전략에 대해서 설명했다. 바덴-브르템베르그(Baden-Wuerttemberg) 주의 사례(김혜주 박사)로 생태계 복원을 고려한 홍수방어였다.

내용은 ▲폴더(Polder) 설치(인위적으로 침수시키는 토지, 강변저류지 개념) ▲제방선의 확장(홍수 시 넓은 침수면적 제공) ▲우각호와 본류의 연결 ▲라인강 지천에 대한 하천복원 ▲비오톱 네트워크 구축(홍수터와 홍수터 밖의 비오톱을 서로 연결) ▲습지복원(기능 상실한 기존의 습지복원) ▲라인강 상류의 하원림(河源林) 보전(제방이 없는 홍수터에 있는 수림대(일년에 몇 번씩 홍수시 물에 잠기는 지역)) 등이다. 이외에도 일본의 고향하천 살리기, 강릉 경포천 천변저류지 조성사업, 상습수해지 마을 이전사업(토지이용 규제 사례 - 강원도 인제군 양지마을 : 하천변 저지대 개발 제한 정책 마련)의 예를 들며 신개념 치수계획의 중요성을 강조했다.

국책연구기관 연구중립성 확립
박창근 교수는 한국건설기술연구원은 지난해 ‘운하밀실연구’를 수행했고 밀실연구가 알려지면서 사회적 지탄을 받았다고 말했다. 현재 한국건설기술연구원은 4대강 사업에 대한 연구를 수행하고 있는데 보에 대한 기존입장은 ‘보를 철거하면 수질개선 된다’에서 ‘수질이 악화되지 않는다’고 바꿔 발표했다. 준설에 대한 기존 입장은 ‘준설의 대상인 모래는 하천의 역동성을 상징한다며 모래밭을 보전하고 훼손된 구간에서는 복원하는 것이 바람직하다’에서 ‘대규모 준설해야 한다’로 바꿔 발표했다.

명확한 근거제시 없이 갑자기 보건설과 준설에 대한 입장을 바꿨다고 박 교수는 말했다. 그는 “이로 인해 국책연구기관의 연구중립성이 심각하게 훼손됐다”며 “만약 잘못된 계획으로 하천을 죽이는 사업으로 진행될 경우 이에 대한 사회적 책임을 피할 수 없고 우리사회는 지속적으로 그에 대한 책임을 반드시 물을 필요가 있다”고 주장했다.

미국의 유기적 재난대응

	'미국의 통합적 재난대응체계에 비춰 본 우리의 향후 과제'에 대해 발표하고 있는 위금숙 위기관리연구소장

위금숙 위기관리연구소장은 미국의 재난대응 사례로 ‘911 펜타곤 비행기 충돌사고’와 ‘뉴욕시 허드슨강 비행기 불시착사고’에 대해 미국 정부와 유관기관의 대응방법을 설명했다. 이 중 뉴욕시 허드슨강 비행기 불시착사고를 살펴보면 뉴욕시 라구아디어 공항을 떠나 노스캐롤라이나의 샬롯으로 향하던 US ARMY 1549편이 이륙 직후 이동하던 새떼와 충돌해 엔진이 멈추면서 허드슨 강으로 불시착하는 사고가 발생했다.

사고 대응에 참여한 주관기관은 뉴욕시, 뉴저지주 유관기관은 뉴욕경찰, 뉴욕소방, 미국 해양경찰청, 뉴저지항만청 등이다. 911 상황실이 종합상황실 역할을 해 경찰과 소방을 모두 움직였다. 뉴욕경찰은 폴리스라인을 설치하고 교통을 통제해 뉴욕소방의 응급의료팀이 현장으로 접근키 용이하게 만들었다. 또 다이버들이 강으로 들어가 항공기가 강을 따라 내려가지 못하도록 막고 항공기에서 기름이 유출되지 않도록 조치했다. 미국 해양경찰청은 다이버들이 비행기 가까이 들어갈 수 있도록 헬리콥터를 제공했다.

뉴욕은 교통체증이 심한 지역이라 다이버들을 엠파이어스테이트 빌딩 헬기장으로 집결시킨 후 헬리콥터로 사고현장 가까운 곳으로 투입시킨 것이다. 인근병원은 희생자가 발생할 것으로 생각하고 긴급상황에 대비하고 있었으나 희생자가 없어 정신적 충격 완화를 위해 트라우마 치료를 가동했다. 이 모든 것은 한시간 안에 이뤄졌다. 위금숙 소장은 “유관기관의 자원 지원 체계가 잘 갖춰있어 신속한 대응이 가능했던 사례”라고 말했다.

우리나라 재난대응 매뉴얼의 문제점
이어 위금숙 소장은 우리나라의 재난대응 매뉴얼 현황에 대해도 설명했다. ‘국가위기관리기본지침’에 의해 운영되는 ‘위기관리매뉴얼’, ‘자연재해대책법’에 의한 ‘재해표준행동매뉴얼’, ‘서울시’에서 자체적으로 운영하는 ‘서울시위기관리매뉴얼’, ‘서울종합방재센터’에서 운영하는 ‘재난유형별대응매뉴얼’ 등을 예로 들며 우리나라 재난대응 매뉴얼들은 각각 다른 법령에 의해 매뉴얼이 존재한다고 설명했다. 위 소장은 “매뉴얼에는 각각 기관에 해당하는 대응 조치만 거론돼 있어 기관간의 협력부분이 미흡하다”며 “재난이라는 특성은 지원을 받지 못하면 효과적으로 대응할 수 없다는 가정하에 보면 지금 매뉴얼로는 현장대응이 힘들 수밖에 없다”고 말했다.

허베이 스트리트호 사고를 예로 들며 표준매뉴얼과 실무매뉴얼의 내용이 상이하고 주관기관과 유관기관 사이에 종합적이고 구체적인 지원절차가 부재해 현장대응이 어려웠다고 밝혔다. 그는 또 “매뉴얼은 많지만 그 내용이 미흡하고 다른 매뉴얼과의 상관관계도 매우 적다”며 “비슷비슷한 내용들로 이뤄진 중복매뉴얼도 많아 효율성이 떨어지는 면도 간과 할 수 없다”고 강조했다. 이어 위금숙 소장은 미국의 재난대응시스템은 어떻게 갖춰져 있는가에 대해 몇가지 사례를 들어 설명했다.

대표적으로 국가사고관리체계(NIMS)는 테러행위를 포함해 자연재난과 긴급사태 등 모든 사고에 대해 사고의 원인, 위치와 무관하게 효과적, 효율적으로 함께 협업키 위해 마련한 일관된 접근방식의 범국가적인 룰이다. 핵심철학은 상호운용과 호환성을 위한 틀이고 일관되고 유연하고 조정 가능한 국가 틀이라고 위 소장은 설명했다. 또 사고지휘체계(ICS, Incident Command System)는 여러 관할구역 혹은 다수 기관 간 사고 통제체계이다. 서로 다른 법적 관할권적 기능적 책임을 가지고 있는 기관들이 현장에서 효과적으로 지정하고 계획하며 상호작용토록 하는 구조로 이뤄져있다.

1972년 미국 연방의회는 캘리포니아 주 대규모 산불 대응과정에서 문제점을 조사·분석키위한 프로그램에 자금을 지원했다. 분석 결과 산불대응에 있어 문제점이 자원의 부족이 아닌 부실한 운영에 있음을 확인했다. 위 소장은 “ICS의 기본원리는 표준화와 유연성에 있다”며 “관리 가능한 통솔범위를 유지하고 공동목표를 수립해 목표에 의한 관리가 이뤄진다”고 말했다. 그는 또 “공동목표 달성을 위한 전략, 전술, 자원 및 지원사항 등도 포함돼 있어 재난현장의 사고지휘와 후선의 대책본부 간에 원활한 소통이 이뤄진다”고 설명했다.

재난관리 4단계 개념 정립
양기근 원광대학교 교수는 ‘재난관리 과정 개념의 현황과 명확화 작업의 시사점’에 대해 발표했다. 양기근 교수는 “재난관리 과정 개념에 대해 명확한 작업이 필요하다 느껴 연구한 논문”이라며 “예방, 대비, 대응, 복구의 재난관리 4단계가 당연시 여기기만 했지 왜 이렇게 돼야 하는 것인가에 대한 질문에서 출발했다”고 말했다.

	'재난관리 과정 개념의 현황과 명확화 작업의 시사점'에 대해 발표하고 있는 양기근 원광대학교 교수

양 교수는 미국 연방위기관리청(FEMA, Federal Emergency Management Agency)에서 1980년대 초 통합위기관리체계(IEMS, Integrated Emergency Management System)을 개발했고 이 보완책으로 총체적 위기관리 모형(Comprehensive Emergency Management Model)이 개발되면서 지금의 예방, 대비, 대응, 복구의 4단계 재난관리의 개념정의가 처음 이뤄졌다고 밝혔다. 양 교수는 재난의 개념은 매우 다양하게 정의되고 있다고 설명했다. “재난은 피해의 정도와 규모가 일정수준을 넘어서 사회적 의미를 갖게 되는 재해의 경우를 지칭한다고 볼 수 있다”며 “재난발생의 추이는 과거의 자연적 요인 위주에서 점차 기술적 요인이 증가하고 있으며 재산피해보다는 인명피해와 이차적인 영향에 의한 사회적 피해가 심각해지고 있다”고 말했다.

그는 재난관리 과정을 4단계로 분류하는 것은 어려운 문제라며 FEMA의 자료를 인용해 설명했다. 완화 및 예방단계에서 재난예방이란 인간의 생명과 재산에 미치는 자연적 또는 인위적 위험성 정도를 줄이거나 제거키 위해 장기적 관점에서 취해지는 모든 활동들을 말한다. 예방 및 경감단계는 당해 사회가 과거에 비상상황이 발생했는지 여부를 떠나 어떤 위험성에 노출돼 있다는 것을 전제로 한다.

“재난은 사회·문화적 변화 촉진”
양기근 교수는 재난을 관리하는 방식은 크게 ‘분산관리방식’, ‘통합관리방식’으로 나눠 볼 수 있다고 설명했다. 먼저 분산관리방식은 다수 부처 및 기관의 단순병렬로 이뤄지고 소관 재난에 대한 관리책임으로 부담이 분산된다. 또 특정 재난에 대한 관리활동을 하며 정보전달의 다원화 체계를 이루고 있다. 재난 대응 조직이 없고 재난에 대한 인지능력이 미약하고 단편적이다. 특히 한 재해유형을 한부처가 지속적으로 담당하므로 경험축적 및 전문성 제고가 용이하고 한 사안에 대한 업무의 과다를 방지할 수 있다는 장점이 있다.

복잡한 재난에 대한 대처능력에 한계가 있고 각 부처 간 업무의 중복 및 연계가 미흡하며 재원마련과 배분의 복잡성이라는 단점을 가지고 있다고 양 교수는 설명했다. 통합관리방식은 단일부처 조정하의 병렬적 다수부처 및 기관으로 이뤄지고 모든 재난에 대한 관리책임으로 과도한 부담 가능성이 있다. 또 모든 재난에 대한 종합적 관리활동과 독립적 활동을 병행하며 정보전달의 일원화 체계를 이루고 있다. 특히 재난대응에 통합 대응해 지휘통제가 용이하며 재난에 대한 인지 능력이 강하고 종합적이다.

재난발생 시 총괄적 자원동원과 신속한 대응성을 확보하고 자원봉사자 등 가용자원을 효과적으로 활용할 수 있다는 장점이 있다. 종합관리체계를 구축하는 데 많은 어려움이 따르고 부처이기주의 및 기존조직들의 반대가능성이 높으며 업무와 책임이 과도하게 한 조직에 집중된다는 단점을 가지고 있다고 양 교수는 설명했다. 양기근 교수는 “재난은 하나의 과정 또는 사이클로 이해될 때 재난관리의 많은 시사점을 가진다”며 “즉 재난은 사회적으로나 문화적으로 변화를 촉진한다”고 말했다.

양 교수는 또 “재난은 사회의 적응능력을 차별적으로 파괴하거나 피해를 입히기 때문에 사회 구성원들은 사회의 기능을 유지시키기 위해서 새롭게 적응하거나 새롭게 배치돼야 한다”며 “그래서 재난연구는 항상 사회변동에 대한 연구와 떼어서 생각할 수 없다”고 설명했다. 그는 “재난상황에 대한 분석에서 재난의 경험을 다양한 사이클 상에서 경험이 이뤄지는 과정으로 이해하는 것도 한 가지 좋은 방법이다”라고 주장했다.