중앙대학교 김정인 교수

2007년 2월에 발표된 IPCC(기후변화에 관한 정부간 위원회) 4차 평가보고서에 따르면 현재와 같이 화석연료에 대한 의존도가 많은 경제 사회가 지속될 경우, 10년 후에는 현재의 0.8도에서 평균기온이 1.0℃ 상승해 말라리아가 만연하고 전 세계 인구의 최대 17억 명이 물 부족으로 고통을 받을 것으로 전망하고 있다.

또한 2050년대에는 지구 생물의 20 ~30%가 멸종 할 것이며, 최대 20억 명이 물 부족의 고통을 감수해야 하고 해안 침식으로 인해서 약 300만 명이 홍수로 인한 피해를 받을 위협에 노출될 것으로 보고 있다. 이미 세계 평균 기온 상승 보다 약 2배정도 기온이 상승한 한국의 경우 2050년에는 평균기온이 3.0℃ 상승하여, 혹서로 서울시민 49만 명이 사망할 수도 있다고 IPCC는 경고하고 있다.

게다가 더욱 큰 문제는 기후변화로 인한 각종 재난·재해가 꾸준히 증가하고 있다는 점이다. 기후변화 방지를 위해 선진국에서 시행하고 있는 환경 정책의 적용과 실행도 중요하겠지만. 사실 기상재난은 빈곤층에게 더욱 많은 피해를 주고 있다. 기후변화로 인한 기상재난의 경제적 손실을 살펴보고 재난보험의 도입 필요성과 적용여부를 검토해 사회적인 공공 재난보험의 도입이 조속히 시행될 수 있도록 해야 하는 중요한 시기가 다가온 것이다.

전세계, 기상재난에 의한 손실 급증
전 세계적으로 기후변화로 인한 재난이 번번하게 발생하고 규모도 커지면서, 경제적 피해 규모액이 산술급수적으로 증가하는 추세를 보이고 있다. 1950년대 대비 1990년대의 대형 기상재난의 발생건수는 4.3배 증가했으며, 경제적 피해액은 무려 15.2배나 증가 하였다<그림1>.

	(그림1) 1950 - 2005 기상재난 발생건수

이 중 아시아지역에서만 4,500건이나 되는 사건을 경험했으며 70%는 소위 ‘소규모 경제 손실 사건’이긴 하지만 이로 인해 아시아지역은 가장 파괴적이고 큰 규모의 자연 재해를 경험하고 있다. 매년 기상재해에 대한 피해 보고서를 발간하고 있는 독일의 Munich Re Group(2006년) 보고서에 의하면 2005년은 기상관련 자연재해가 두드러진 해였다.

전 세계적으로 1970년대 경제적 피해액은 1,517억 달러에서 1990년대에는 7,288억 달러로 약 4.8배 증가하였으며, 2005년 한해에만 발생한 경제적 피해액은 2,120억 달러다. 경제적 손실의 50%이상은 대규모의 폭풍 및 허리케인으로 인한 재난이었다. 피해규모가 가장 컸던 재해는 파키스탄과 인도의 국경 지역에서 발생한 지진으로 총 사망자 수가 88,000명에 달했다.

이것은 지난 100년 동안 가장 파괴적인 지진으로 기록되어 있는 5건의 지진재해 중 하나다. 미국에서 발생한 ‘카트리나(Katrina)’는 1851년 이후 6번째로 강력한 허리케인이었으며 경제적으로 보험 피해액만 약 600만 달러(민간 보험: 450억 달러, 국가 홍수 보험 프로그램: 150억 달러)에 달하는 손실을 초래하여 역사상 가장 많은 자연재해 손실을 기록했다.

인명피해도 1,322명으로서 미국의 경제적 총 피해액은 1,250억 달러에 달했는데 이는 미국 GDP의 1%를 차지하는 어마어마한 규모다. 미국은 이 카트리나의 영향으로 2005년 8월의 서부텍사스 중질유(WTI)가 최고가격인 배럴당 70.85달러까지 급등하면서 경제에 악영향을 미치기도 했다.

세계적으로 4번째로 큰 규모의 허리케인인 ‘Rit’는 평균 속도가 280 km/h에 달했으며, ‘Stan’은 상대적으로 낮은 속도에서 발달했지만 중앙아시아에 엄청난 양의 비를 뿌려 수천 건의 산사태가 일어나 쏟아져 내리는 흙더미에 800명 이상이 파묻혔다. ‘Wilma’는 애틀랜틱에서 기록된 허리케인 가운데 가장 강력한 것으로 대략 180억 달러에 달하는 경제 손실을 가져왔다.

태풍으로 인한 큰 폭우는 대부분의 고산 국가에 홍수를 야기했다. 인도 서부 해안에 위치한 인구 1,500 만 명 이상의 대도시인 뭄바이는 2005년 7월 극심한 강우로 인해 도시가 상당 부분 침몰됐다. 포르투갈은 지난 100년 동안 가장 극심한 건기를 겪었고, 스페인과 프랑스는 물 배급 제도를 도입해야 할 정도로 가뭄이 심각했으며 농업 분야는 광범위한 작물 실패를 경험했다. 브라질의 아마존 분지는 지난 60년 동안 최악의 가뭄사태를 맞았다. 많은 강의 지류가 말라붙었고 그 결과 선박회사, 농업, 어업 등에서 상당한 경제 손실이 야기 됐다.

국내 기상재해 2년 동안 6조원
기상청은 우리나라의 온난화 추이가 지구의 온도 상승 보다 큰 것으로 보고하고 있다. 계절별 기후변화의 특징을 보면, 1971년~2000년 동안의 평균기온과 최근 1996년~2005년까지 평균기온을 비교하면 겨울은 2.4℃에서 3.1℃로, 봄은 12.3℃에서 13.0℃, 가을은 15.5℃에서 16.1℃, 여름은 23.7℃에서 24.1℃로 각각 상승했다는 것. 연평균 집중호우 일수도 1954년~1963년까지는 연평균 23.5일이지만 1996년~2005년 동안은 36.7일로 약 보름 정도 늘었다.

연평균 열대야 일수도 1970년~2000년까지 30년 동안은 연평균 7.8일에서 1996년~2005년 동안 연평균 일수는 9.2일로 계속 증가하고 있다. 또한 우리나라의 기상재해 피해액을 살펴보면 1998년과 1999년에는 연간 1조원 대를 돌파하더니 2002년과 2003년에는 4~6조원 대를 기록하기도 했으며, GDP 비중은 1997년의 0.04%의 최저수준에서 2002년 0.89%로 상승했다. 2006년 7월 태풍 ‘에위니아’와 장마로 인한 집중호우 피해 규모는 약 1조 8천억원에 이르는 것으로 집계됐다<그림2>.

	(그림2) 우리나라의 기후재난발생과 GDP 및 인명피해 비교('71-'04)

세계적 보험사들, 재난보험도입 필요성 ‘강조’
독일계 재보험사인 ‘Munich Re’는 현재와 같은 기상이변이 지속된다면 21세기에는 그 피해가 매년 1,000억 달러 이상이 될 것으로 전망하고 있다. 이 중 사회기반시설 파괴로 인한 피해가 매년 250억 달러에 이를 것이며, 특히 지진으로 인한 피해는 과거 100년 동안은 비교적 안정적 이였지만 홍수와 태풍으로 인한 피해는 해가 갈수록 더 많은 피해를 줄 것으로 보고 있다.

네덜란드의 보험회사인 ‘ABN AMRO’는 1980년~2003년 기간 동안 서유럽, 북유럽, 북미 아메리카에 있는 산업계를 대상으로 기후변화로 인한 기후 위험을 2005년에 조사하여 지역별로 기후 재난 위험 지도를 산업별로 발표한바 있다<그림3>. 영국 보험 협회인 ABI(Association of British Insurer)에서는 매년 2~4%의 경제적 손실이 기상재난으로 발생하고 있다고 보고하고 있다.

이중 개도국이나 동부 유럽의 경제적 손실이 가장 큰 것으로 평가하고 있는데 매년 보험금액을 책정하는 위험 프리미엄이 4,000만 달러에 달한다는 것이다. 이는 기상 재난 준비가 부족하거나 취약한 기반설비 구조(건물의 강력한 규제 미흡, 해안이나 농업부문의 의존도 심화, 재난 적응을 위한 프로젝트에 소요되는 자금의 부족)가 가장 큰 이유다.

미국의 증권 거래소 시장에서는 이러한 기상재난에 대해 이미 반응을 보이고 있다. 에너지 산업의 자유화가 시작됐던 1999년부터 시카고 증권거래소(CME: Chicago Merchandise Exchange)에서 기상 관련 상품이 최초로 거래되기 시작했으며, 1999년에는 695건의 거래수와 18억 달러의 거래액이던 것이 2003년에는 4,517건이나 거래되면서 거래액도 35억 달러로 증대됐다.

2005년에는 이보다 훨씬 많은 1,041,439건인데 이는 작년 대비 300%가 증가한 것이다. 기후관련 위험에 따른 계약은 2000년 1월에는 25억 1,700만 달러에서 2005년 6월에는 450억 2,440만 달러로 증가했다. 이러한 계약은 시카고 증권 거래소(CME ;Chicago Merchandize Exchange) 전체 거래에서 약 50%를 차지하는 규모다. 미국의 거대한 보험 회사인 AIG는 2006년에 민간단체인 ‘WWF(World Wildlife Federation)’과 공동으로 ‘기후변화와 보험; 미국의 행동에 대한 아젠다’라는 연구 보고서를 발간했다.

	(그림3) 유럽의 지역별 기후변화 취약지역과 산업

이 보고서는 미국 기후변화 센터의 과거 25년간 자료를 이용해 1980~2005년 동안 기후 재난으로 인한 경제적 손실 비용을 각 주별로 보여주고 있다. 미국의 경우는 중부지역과 남부지역, 동부 해안 지역과 버지니아 등이 기후변화로 인한 재난에 가장 취약한데 앞으로도 25~30% 정도의 생산량 하락을 가져올 수 있다고 전망하고 있다.

또한 ‘Mill’(2006)은 미국에서 2004년 기준으로 보험가입 재산 손실은 450억 달러이며 총 재산 손실은 1,070억 달러라고 발표했으며, 인플레이션을 반영한 1960~1990년 동안의 경제적 손실액은 1960년 대비 8배나 증가했으며 보험 손실액은 17배 증가했다고 전했다.

2010년엔 수해규모 약 3조원 추정
재난·재해에 대한 현황조사 및 재해 영향분석에는 홍수유출량 증가, 한강수위 상승, 역류에 따른 시가지 침수 및 하류부 농경지 침수 등의 문제가 포함돼야 한다. 이외에 사회기반 시설과 관련하여 하천개보수공사, 하천계획빈도 상향조정, 배수펌프장 능력과 설비 투자비용 등도 조사 돼야 한다. 즉 예측 가능한 재해위험 요인들에 대한 조사가 필요하다는 것이다.

특히 최근 들어 이상기온에 따른 상상할 수 없는 집중호우 등의 재해가 발생하고 있음을 고려할 때, 기상재난으로 인한 피해는 점차 예측 할 수 없는 형태를 띠고 있다. 이런 점에서 소방방재청의 정책추진도 소극적인 방재대책에서 적극적인 방재안전개념으로 필히 전환돼야 한다.

기상재난으로 인한 주요 공공시설별 피해 규모를 보면 우선 1999~2003년까지 하천피해가 6,642.5억 원으로 가장 크고 그 다음으로 기타 피해(6,150.5억원), 도로·교량(2,915.9억원), 소규모시설(2,0673억원), 수리시설(1,979.2억원)의 순이다.<표2> 소방방재청과 지방행정연구원(2004)은 수해로 인한 재해규모를 추정하고 향후 수해 발생에 따른 재해규모를 예측하는 연구를 진행했다.

이 연구에서 사용된 데이터는 행정자치부에서 발간하는 <재해연보>에 수록된 풍수피해액과 복구액 관련 자료로써 1979년~2002년까지의 연간자료를 사용했다. 추정모형을 이용해서 2002~2010년(사용자료1:1979~2001)과 2003~2010년(sample1:1979~2002)의 수해규모 예측을 실시했는데, 그 결과는 다음 <표3>과 같다.

수해규모 예측 분석에서도 보듯이 기간에 따라 최대 1조 4,000억원 이상의 차이를 보이는 것으로 나왔는데 이는 분석기간의 마지막 관측치 기간(2002년도)에 기존 규모와는 확연히 차이가 나는 풍수 재해가 발생되었기 때문으로 해석하고 있다. 이러한 것을 흔히 계량경제학에서는 Outlier라고 하여 삭제하는 것이 일반적이지만, 기상재해의 경우 좀 특수한 상황이기 때문에 재해 발생 시 복구하는데 상당한 기간이 소요됨으로 매우 중요하다고 할 수 있다.

재난관리의 효율성 위한 국제표준체계 마련
국제표준화를 주도하고 있는 ISO에서는 사회적 보안의 차원에서 IPOCM(Incident preparedness and operation continuity management)의 절차와 원칙 및 용어의 표준을 제공하는 ‘ISO/WD(규격번호 미부여) Societal security - Guidelines for IPOCM’의 표준 초안을 발표했다.

이 초안은 의도적·비의도적 및 자연적 재난에 대비하여 재난의 관리와 극복 및 조직의 업무지속 역량을 보장하는데 필요한 적절한 조치를 취할 수 있도록 공적·사적 인 조직에게 필요한 요소와 절차를 제공하려는 것이며 조직의 IPOCM 역량평가에도 적용이 가능할 것으로 보고 있다.

재난관리표준은 통상적인 시스템 표준으로서 재난관리를 달성하기 위한 조직의 전반적인 체제를 규정하는 것이다. 즉 ISO 900, 14000 등에서 요구하는 조직의 요구, 특정 목표, 제공되는 서비스, 운용되는 프로세스 그리고 조직의 규모 및 구조 등의 특성에 적합한 IPOCM 절차서를 개별적으로 개발해야 한다.

절차서 개발과 표준적용을 주도할 전문 인력을 양성하여 교육프로그램을 개발하거나, 컨설팅과 제삼자 검증 제도 구축 등을 해야 하는 것이다. 대상이 되는 공공부문으로는 재난 관리 책임기관 72개, 광역, 기초 자치단체 248개, 관리 대상 주요 시설물 약 7만개로, 민간부문의 경우 50인 이상 중소기업 및 대기업 약 85,000개 정도이다.

재난관리 표준은 재난발생의 감지, 예측, 경보, 정보전달, 재난 발생의 원인 제거, 발생 확률의 감소 등 재난 발생 이전의 예방 활동 프로그램, 재난의 경감, 대응, 복구 작업을 지원하고 향상시키기 위해 재난발생 전에 미리 구축해야 하는 대비 프로그램, 재난발생시 즉각 적용하여 단기적 효과가 나타나도록 고안된 대응 활동 프로그램, 기관이 수용할 수 있는 수준으로의 회복을 위한 복구 프로그램, 국가간 조직간 재난관리 협력 활동의 효율성을 제고시키기 위한 용어통일, 지휘, 통제, 협력방법 등의 수단을 제공한다.

일본, 미국 등 선진국 재난보험 적극 활용
일본의 재해보험은 재해대책기본법, 대규모지진대책특별조치법 등에 근거하여 방재계획을 수립하고 재해종류별 대책을 실시하는 동시에 각종 재해복구관련 융자 및 피해보상 보험 제도를 적극적으로 활성화하고 있다. 재해보험으로는 지진재 보험, 농림어업재해보험 등이 있고, 화재보험의 특별약관 형태를 갖는 풍수해특약과 지진특약이 있다.

지진재보험은 「지진보험에관한법률」에 근거하여 정부가 일정금액의 재보험금을 지급한다. 2001년의 재보험금액한도는 3조 4,891억 엔이다. 농림업재해보상 등은 농림어업자의 재해손해를 보상하고 경영안정을 도모하기 위해 정부가 보험금 또는 재보험금을 지급한다. 관련 법률로는 농업재해보상법, 삼림국영보험법, 어업재해보상법, 어선손해등보상법이 있다.

미국의 자연재해 관련 보험제도로는 공영보험으로 운영되는 홍수보험 및 농작물보험과 민영보험으로 운영되는 지진보험이 있는데, 홍수보험은 전 세계적으로 유일하게 국가에서 주관하는 공영보험의 형태를 취하고 있다. 홍수보험은 홍수 위험지구에 있는 기존의 자산들에 대해 연방정부가 보험을 통해 지원하는 제도로 홍수터 관리와 연계하여 시행하고 있으며, 상대적으로 홍수위험구역을 지정하여 보험계약을 체결하도록 하고 있다.

홍수보험에 가입하기 위한 전제조건은 홍수에 취약한 지역사회들이 토지이용규제와 같은 홍수터 관리를 시행해야 한다. 또한 지진보험은 1906년 샌프란시스코 대지진 이후 시행되어 초기에는 가입자가 별로 많지 않았으나, 꾸준히 가입자가 증가하면서 1916년 상업 및 산업시설에 대한 지진보험의 가입은 일반화되었으며, 특히 캘리포니아 지역을 중심으로 활성화됐다.

현재는 민영보험회사에 의해 전국적으로 판매되고 있으며, 지진다발 지역인 캘리포니아 지역의 가입자가 전체 가입자의 1/3정도를 차지하고 있다. 지진보험의 구조는 다른 재산보험과 구조가 비슷하며, 민영보험회사는 큰 손실에 대비하여 위험을 분산시키기 위해 지진보험을 재보험하고 있다.

이와 같은 재보험 제도에도 불구하고 민영보험회사들은 인구밀집 지역에서 발생하는 대규모 지진으로 인한 최대 손실이 발생 했을 때 재보험으로도 상환 받지 못 하는 경우를 우려하고 있다. 지진보험은 주정부의 보험감독관에 의해 조정·통제되고 있으며, 감독관은 보험과 재보험의 지불능력을 평가하고 보험율이 지나치거나 또는 불충분·불공정하지 않도록 하게 한다.

우리나라의 경우 강도 및 피해규모가 불규칙한 재해가 발생했을 때 보다 능동적이고 신속한 피해복구와 효과적인 피해보상을 위한 안정적인 재원을 추진할 목적으로, 소방방재청에서는 중앙정부와 지방자치단체가 매년 일정액을 적립하여 재해발생 시에 신속하게 재해 복구사업을 추진하기 위한 재해복구기금을 설치·운용할 것을 제안 하고 있다.

기상재난 대비한 ‘재난보험’ 방안 시급
기후변화로 인한 기상재난은 지구의 온도가 과거와 같은 수준으로 회복되지 않는 한, 최소 20~30년 동안은 상당히 큰 경제적 손실을 가져올 것으로 보고 있다. 이러한 상황에서 사회적 약자라고 할 수 있는 빈곤층은 기상재난 등으로 인한 위험에 더욱 취약할 수밖에 없을 것이다.

이를 대비할 수 있는 공공목적의 기후재난보험은 사회안전망의 구축과 함께 매우 중요한 역할을 할 수 있을 것이라고 판단된다. 재난으로부터 사회적 빈곤층을 보호할 수 있는 최선의 방법 중 하나가 될 수 있다는 것이다. 아직 시작단계에 불과해 구체적인 결과물이 보이는 것은 아니지만 정부에서도 재난보험에 대해 상당한 관심을 가지고 연구 및 도입을 추진하고 있다.

더불어 세계표준화기구에서 추진 중인 재난관리표준화체계도 고무적인 일이다. 산업 및 건설업계도 이러한 재난관리표준체계를 기업경영과 접목하여 기업의 효율성 증진은 물론 재난관리의 효율성을 증대시키는데 주력해야 할 것이다. 또한 아직까지 우리나라에서는 기상재난으로 인한 경제적 손실의 추정과 실태조사가 매우 미흡하므로 이에 대한 지속적인 연구도 필요할 것이며, 재난보험의 제정을 위한 수립방안과 운영방안도 신속히 마련돼야 할 것이다.